Reforma judicial: un debate necesario III. Las implicaciones legales de la elección de la judicatura.

En las entradas I y II de esta serie de análisis se revisó el contenido de la reforma constitucional que modificaba el proceso de designación de las autoridades judiciales. Sin embargo, desde la publicación de las primeras dos entradas se dieron una serie de eventos que incluyeron la aprobación, publicación e inicio de implementación de la reforma judicial. En esta entrada revisaremos el camino legal que ha atravesado esta reforma.

1. Aprobación de la reforma.

Días antes de que entrara en funciones la LXVI Legislatura, recién electa en junio de 2024, pese a la serie de protestas y críticas, la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de la LXV Legislatura discutió y avaló el dictamen correspondiente de la reforma y lo turnó a la Mesa Directiva para sus efectos legislativos. Solo tres días después de que comenzara la Legislatura 2024-2027 continuaron con los trabajos de discusión para su análisis y aprobación en el Pleno. En dicha Cámara, la reforma se aprobó en lo general, por mayoría calificada de 359 votos a favor y 135 en contra, y en lo particular, por mayoría calificada de 357 votos a favor y 130 en contra. Como consecuencia, el proyecto de decreto de la reforma constitucional en materia judicial se remitió al Senado de la República para su respectiva discusión y aprobación.

En el Senado, la minuta fue analizada en Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos el 8 de septiembre, aprobándose por ambas comisiones y turnándose a la Mesa Directiva para ser discutida en el Pleno. Sin embargo, en esta Cámara el bloque oficialista únicamente contaba con 85 escaños y requería de uno más para completar la mayoría calificada.

En el Pleno del Senado de la República inició el 10 de septiembre la discusión de la iniciativa en una sesión que se vio interrumpida por la entrada de decenas de manifestantes contrarios a la reforma, lo que exigió un cambio de sede para continuar con la discusión. Una vez reanudada la sesión y minutos después de la medianoche, la reforma judicial se aprobó con los 85 votos de Morena y sus aliados, más el apoyo decisivo del senador Miguel Ángel Yunes Márquez, entonces en el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional.

La reforma fue remitida a los congresos locales buscando que en estos se aprobara también en al menos la mitad +1. En 2 días los congresos locales de 17 entidades dieron trámite a la reforma y la aprobaron, logrando un tratamiento récord de una reforma constitucional. La reforma se publicó el 16 de septiembre en el Diario Oficial de la Federación.

2. Recursos legales contra la reforma

Con la aprobación de la reforma al Poder Judicial de la Federación por el Congreso de la Unión y Congresos Locales, se desarrolló un debate público sobre si, de parte de la oposición y sociedad civil, procedían recursos de impugnación contra dicha reforma. A pesar de las coincidencias y discrepancias que había sobre el tema, los más altos tribunales del país recibieron cientos de recursos en contra de la reforma.

El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) analizó y resolvió siete consultas a trámite, presentadas por personas juzgadoras del país, en las que solicitaban suspender los efectos de la Reforma Judicial, además de cientos de amparos. Por su parte, las y los trabajadores del Poder Judicial presentaron ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) más de 400 juicios electorales en los que acusaban violaciones a sus derechos humanos.

Ante esta “ola” de recursos y la posibilidad de que las autoridades judiciales revirtieran los efectos de la reforma, el bloque del oficialismo avaló la llamada enmienda de “supremacía constitucional”, en la que se plantearon cambios a los artículos 105 y 107 de la CPEUM para que las reformas constitucionales no puedan ser impugnadas ni suspendidas. Esta enmienda fue aprobada con la misma rapidez que la reforma judicial.

3. Suspensión de actividades del INE.

De manera simultánea, el lunes 23 de septiembre, se llevó a cabo la sesión de instalación del Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) con la que se dio inicio al Proceso Electoral Extraordinario del Poder Judicial. En éste se ordenaría la elaboración del calendario de actividades, así como las primeras propuestas de reformas al Reglamento de Sesiones, mismas que se adaptarían a las disposiciones de la reforma aprobada.

Durante los trabajos de preparación que iniciaba el INE se presentaron una serie de contratiempos. Uno de ellos fue la pausa en la organización del proceso electivo por parte del INE, luego de que recibieran en ese momento 140 órdenes judiciales para suspender los trabajos de preparación. Ante dicho contexto de incertidumbre jurídica se ha puesto a la autoridad electoral en una situación adversa, que se suma al poco tiempo de preparación y ejecución que previó la reforma constitucional para la elección de más de 800 cargos. Otro de los contratiempos ha sido la falta de legislación secundaria en la que cual pudiera apoyarse la autoridad electoral para la toma de decisiones, misma que sigue sin publicarse. El más reciente contratiempo es el limitado presupuesto al que podría tener acceso la autoridad y las actividades que efectivamente podrá llevar a cabo.

4. Reformas a las leyes secundarias

Pasaron solo unas semanas de la implementación de la reforma judicial antes de que la Presidenta Claudia Sheinbaum enviara al Senado de la República iniciativas de reformas a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) y a la Ley del Sistema de Medios de Impugnación (LGSMIME), en las que se establecen disposiciones que regularán parte de la elección de jueces, magistraturas y ministros. Estas reformas a las leyes secundarias dejaron por fuera diversos temas.

La reforma a la LGIPE señala que la elección de ministros y ministras de la SCJN, magistraturas de la Sala Superior del TEPJF y magistradas del Tribunal de Disciplina Judicial (TDJ) se llevará a cabo a nivel nacional, lo cual implica que el proceso de elección será de interés y alcance para todos los estados de la República, involucrando a instituciones y autoridades que trascienden el marco local. Por su parte, sobre las personas magistradas de los Tribunales Colegiados de Circuito y de Apelación, así como las personas juzgadoras integrantes de los Juzgados de Distrito del Poder Judicial de la Federación, se establece que serán electas por circuito judicial, dentro del ámbito territorial y competencial que se definió en la ley.

Las personas magistradas integrantes de las Salas Regionales del TEPJF serán electas por circunscripción plurinominal, es decir, de acuerdo a la misma distribución que se utiliza para diputaciones federales:

En cuanto a la judicatura de los Poderes Judiciales Locales, las leyes secundarias establecen que serán electas dentro del marco geográfico que determinen sus constituciones y leyes locales. A nivel local las entidades tienen que armonizar su marco legal a más tardar en marzo de 2025, con la obligatoriedad de realizar las elecciones judiciales locales bien en 2025 o 2027.

La reforma a la LGSMIME establece los supuestos en los que se puede anular la elección de un cargo judicial. El medio de impugnación es el juicio de inconformidad, a través del cual se pueden controvertir, entre otros temas: las determinaciones de las autoridades electorales federales que violen normas constitucionales o legales; los resultados consignados en las actas de cómputo; las declaraciones de validez de las elecciones y el otorgamiento de las Constancias de Mayoría y Validez; también se puede solicitar la nulidad de la votación recibida en una o varias casillas, o la nulidad de toda la elección.

La Sala Superior del TEPJF es la competente de resolver todos los juicios de inconformidad respecto de la elección judicial en todos los cargos excepto los relativos a la elección de magistraturas de la propia Sala Superior; para resolver asuntos relacionados con la elección de cargos del TEPJF, el órgano competente será el Pleno de la SCJN. Es importante precisar que la ley establece que solo las personas candidatas podrán impugnar temas relacionados con la elección judicial.

Una vez publicadas las modificaciones a leyes secundarias, el Senado emitió -el 16 de octubre- la convocatoria general para la elección de los integrantes que conformarían los Comités de Evaluación de los tres Poderes de la Unión. Las prisas y la falta de técnica legislativa han derivado en diversas contradicciones, errores y omisiones entre los contenidos de la convocatoria, la Constitución y las leyes secundarias. Algunos de estos fueron la contradicción entre la redacción de los artículos 94 y 97 constitucionales, dado que el primero estableció que la Presidencia de la SCJN se renovaría cada dos años, mientras que en el segundo que la presidencia cambiaría cada cuatro años; artículos transitorios de la reforma aprobada prevén que en la elección se votará la totalidad de las magistraturas vacantes de la Sala Superior del TEPJF sin especificar el número vacantes a elegirse. Aunado a ello, se alertó que las reformas legales facultan al INE a normar los procesos electivos de juzgadores en los estados, desconociendo a los organismos locales de cada entidad.

5. Acciones de inconstitucionalidad y la decisión de la SCJN

Otro tema fundamental ha sido la batalla jurídica, en la que se presentaron diferentes recursos de amparo y acciones de inconstitucionalidad para controvertir la constitucionalidad y convencionalidad de la reforma. Así, el 5 de noviembre, la SCJN llevó a cabo el análisis de las impugnaciones formuladas en contra del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma del Poder Judicial^[1]. En dicha sesión, el pleno sometió a discusión lo respectivo a la legitimación de los partidos políticos nacionales para presentar una acción de inconstitucionalidad en contra de la reforma judicial, misma que fue avalada por ocho votos a favor y tres en contra. El otro tema que se discutió fue la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, asunto sobre el que las ministras Lenia Batres, Yasmín Esquivel y Loretta Ortiz, junto con el ministro Alberto Pérez Dayán, votaron en contra, lo que cambiaba las condiciones respecto del fondo, pues de entrada no se lograrían los 8 votos para declarar la inconstitucionalidad con efectos generales.

En una peculiar conducción y ante la confusión, la ministra presidenta Norma Piña declaró un receso para determinar si se requerían ocho votos a favor para la declaratoria general de inconstitucionalidad, tal y como lo marcaba la Constitución antes de la reforma judicial, o bien si resultan necesarios seis votos como dispone el actual texto constitucional; la diferencia es que la SCJN continuaba con 11 ministros y ministras en lugar de los 9 que dispone la reforma. La decisión final fue mantener la mayoría calificada del pleno en 8 votos, por lo que se desestimó entrar al fondo del proyecto y se desecharon los recursos presentados contra la reforma judicial. Este suceso generó fuertes debates no solo sobre la forma en la que se realizó la sesión y se tomó la decisión final, sino sobre el efecto de desechar un proyecto que ofrecía, lo que una buena parte de la academia consideraba, una salida viable para garantizar que las elecciones judiciales se hicieran en las mejores condiciones posibles. La Corte aún debe analizar los amparos que se han promovido contra la reforma judicial.

6. La audiencia ante Comisión Interamericana de Derechos Humanos

De manera simultánea a los ya mencionados recursos interpuestos por miembros del Poder Judicial ante autoridades nacionales, las demandas llegaron a instancias internacionales. Como primer resultado, el pasado 12 de noviembre, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) convocó a una audiencia pública para escuchar los argumentos tanto del Estado mexicano como a las demás partes involucradas sobre los beneficios o implicaciones de la reforma al Poder Judicial.

Durante la audiencia, los argumentos se centraron en dos ejes: la independencia judicial puesta en tela de juicio, y los derechos, tanto ciudadanos como laborales, de los cientos de jueces y magistrados que se han visto destituidos de sus cargos para someterlos a voto popular. El Gobierno mexicano sostuvo que este proyecto de reforma surgió durante la campaña, que se vio respaldado por la ciudadanía con los resultados electorales del 2 de junio, y que se ha respetado el proceso legislativo para la aprobación de dicha reforma. El gobierno no ahondó sobre las implicaciones o repercusiones de dicha reforma en los derechos de las y los integrantes del Poder Judicial y admitió que previo a su aprobación no se dio un diagnóstico sobre los problemas de dicho poder. Por su parte, las y los representantes del Poder Judicial denunciaron la intención del Ejecutivo de entrometerse en la impartición de justicia, como sucedió con las elecciones del 2 de junio, y la politización de la justicia como resultado de esta reforma.

A raíz de esta audiencia, la CIDH afirmó que monitoreará la implementación de la reforma, que mantendrá un diálogo permanente con el Estado mexicano a fin de vigilar que se respete la independencia entre los Poderes de la Unión, especialmente la del Poder Judicial, y anunció que el proceso ante dicha instancia apenas empieza. En respuesta a esta audiencia, la presidenta Claudia Sheinbaum cuestionó la rapidez con la que se atendió el caso -aunque se encuentre en sus primeras etapas- y recordó que “México es un país libre, soberano e independiente”.

7. La decisión del TEPJF ante la suspensión de actividades

Uno de los últimos escenarios legales que trajo consigo la reforma judicial fue el relativo a un recurso solicitado por el INE al TEPJF para reactivar los trabajos de preparación de la elección judicial que se encontraban suspendidos. Por mayoría de votos, el TEPJF declaró procedente la acción declarativa solicitada (SUP-AG-209/2024) y determinó que es constitucionalmente inviable suspender el desarrollo del Proceso Electoral Extraordinario 2024-2025, por ser de un orden público y estar constitucionalmente así previsto.

Durante la sesión quedó en evidencia un nuevo patrón de comportamiento por parte del pleno de la Sala Superior que resuelve asuntos a través de decisiones en bloque, no consensuadas de manera colegiada e ignorando incluso precedentes de la propia Sala. El recurso fue aprobado por la magistrada presidenta, Mónica Soto, y los magistrados Alfredo Fuentes y Felipe de la Mata. Por su parte, la magistrada Janine Otálora y el magistrado Reyes Rodríguez Mondragón solicitaron aplazar la discusión hasta que la SCJN resolviera los recursos relacionados con la reforma judicial.

Con esta decesión, el TEPJF dio luz verde al INE para que continuara con la organización de los comicios. El INE reactivó de inmediato los trabajos y ha continuado a pesar de algunas multas económicas impuestas por jueces locales que les exigen mantener las suspensiones.

8. Conclusión

Como hemos observado, las implicaciones legales de la implementación de la reforma judicial han sido muchas. Tanto los partidos políticos, como las y los integrantes del Poder Judicial y diversas organizaciones de la sociedad civil han impulsado recursos y propuestas de vías de conciliación entre el contenido de la reforma, la protección de derechos y la división de poderes pero los esfuerzos no han sido suficientes.

En este momento se avanza con una reforma planteada sin un diagnóstico previo, con vicios y errores desde el inicio, muy judicializada tanto a nivel nacional como internacional, y con un patrón preocupante: el abandono de los precedentes electorales en la justicia. Todos estos retos se suman a la vulneración de derechos de la ciudadanía en su conjunto, y en especial de las y los integrantes del Poder Judicial, y a los riesgos de la politización de la justicia.

Aunado a lo anterior, la autoridad electoral se ha enfrentado a sanciones legales y económicas por seguir adelante con la organización del proceso, con tiempos de implementación apretados, y con lo que se perfila como uno de los recortes más grandes de su presupuesto en la historia. Unas elecciones alejadas de los estándares de integridad pueden derivar en una etapa de más demandas y una excesiva judicialización postelectoral a la que las autoridades responsables no llegan preparadas.

^[1] Acción de inconstitucionalidad 164/2024 y sus acumuladas 165/2024, 166/2024, 167/2024 y 170/2024, promovidas por el Partido Acción Nacional, Partido Revolucionario Institucional, diversas diputadas y diputados del Congreso del Estado de Zacatecas, Partido Movimiento Ciudadano y Partido Unidad Democrática de Coahuila