Reforma judicial un debate necesario

I. Elección de juzgadores

El pasado 5 de febrero de 2024, el presidente Andrés Manuel López Obrador presentó un paquete de 20 iniciativas legislativas, de las cuales 18 buscaban reformar la Constitución y 2 algunas leyes secundarias. Dentro de este paquete llegó la reforma al Poder Judicial, misma que busca transformar por completo la integración y funcionamiento del Poder Judicial de la Federación (PJF).

El 16 de agosto se publicó en la Gaceta Parlamentaria el proyecto de dictamen que propone la modificación de los artículos constitucionales sobre la reforma judicial, en el que se precisaron y, en su caso, cambiaron algunas disposiciones sobre la iniciativa originalmente planteada. Es por ello que se hace necesario un análisis completo sobre esta propuesta.

A modo de introducción y resumen, la reforma busca que la integración del PJF se decida a través del voto popular y con elecciones organizadas por la autoridad electoral. Además se propone la creación de dos nuevos organismos, uno de administración y otro de disciplina interna, que sustituirán las funciones del actual Consejo de la Judicatura Federal (CJF).

La reforma presenta los siguientes argumentos como principales justificaciones:

1. La consideración de que no ha existido una auténtica independencia del Poder Judicial frente a influencias indebidas, dando como resultado decisiones que privilegian los intereses de grupos de poder y contrarios al interés público.

2. La consideración de un distanciamiento entre el Poder Judicial y la ciudadanía, y asegurando que a raíz de ellos se ha perdido la credibilidad y legitimidad del PJF.

Contenido de la reforma

Estos son los puntos esenciales sobre los que versa la reforma:

• Elección de juzgadores, magistraturas y ministros(as). Con esta propuesta se buscaría dotar de legitimidad, a través del voto popular, al Poder Judicial. En la propuesta se comenta que con ello las candidaturas serían sensibles ante las problemáticas de la ciudadanía, representarían las diferentes realidades y visiones de México, y estarían sujetas a un sistema de rendición de cuentas popular, lo que rompería los acuerdos cupulares con los que actualmente se hacen las nominaciones de estos cargos, eliminando la posible lealtad de las personas juzgadores hacia perfiles políticos que impulsaron su cargo.
• Creación de nuevos órganos de administración y disciplina judicial. El objetivo de esto es garantizar la independencia y especialidad técnica de ambos cuerpos, ya que se considera que actualmente el CJF no es completamente autónomo al ser presidido e integrado por miembros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Con estos órganos se buscaría también combatir la corrupción, impunidad, nepotismo, tráfico de influencias y abusos, así como abrir el quehacer del Poder Judicial al público con transparencia y rendición de cuentas.
• Límites temporales para la resolución de controversias. Se propone que el Poder Judicial debe modernizarse para satisfacer la necesidad de una justicia pronta y expedita, con tiempos definidos sin comprometer justicia bien fundamentada y motivada.

En esta primera entrada revisaremos a profundidad el punto relativo a la de elección de juzgadores, magistraturas y ministros(as), mismo que ha estado en el centro del debate durante las últimas semanas.

Proceso de renovación de los cargos y organización de la elección

En febrero de este año, se propuso que las elecciones judiciales se lleven a cabo por parte del Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (INEC), un organismo autónomo propuesto por Morena que tendría la función de reemplazar las labores del INE. El Senado verificaría que las candidaturas cuenten con los requisitos de ley al momento de postularse y también emitiría la convocatoria con las etapas del proceso completo.

El periodo de encargo propuesto para las y los ministros de la Suprema Corte pasaría de 15 a 12 años, y se reducirían sus integrantes de 11 a 9. Mientras que para las y los jueces y magistrados, una duración de 9 años, con la posibilidad de reelección siendo que, de resultar reelectos, su nombramiento sería vitalicio, ya que solo podrían ser removidos por cuestiones disciplinarias.

Las características propuestas para este proceso electoral son:

• La campaña tendrá una duración de 60 días, no habrá precampaña.
• Está prohibido el financiamiento público y privado.
• Las candidaturas tendrían acceso a tiempos de radio y televisión, al igual que a foros de debate.
• Los partidos políticos no podrían realizar proselitismo en favor o en contra de candidatura alguna.
• Los cómputos y declaración de validez estarían a cargo de la autoridad administrativa electoral, y enviaría los resultados a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para la resolución de impugnaciones. Esto a excepción de la elección de sus propios integrantes, la cual será declarada por la SCJN.
• Las boletas electorales contendrían los listados de las candidaturas al reverso y recuadros en blanco al frente, distinguidos para hombres y mujeres, a fin de que las y los electores anoten el nombre y/o número de las candidaturas que prefieran.

Procedimiento general planteado

Estos son los detalles generales de esa elección:

Una vez emitida la convocatoria, la postulación de perfiles y listas se sujetaría a partir de una selección previa por cada uno de los Poderes de la Unión. Éstos conformarían un Comité de Evaluación conformado por 5 personas reconocidas en la actividad jurídica, que analizaría los expedientes curriculares de las y los aspirantes, evaluarían el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, e identificarían a quienes, además de poseer los conocimientos técnicos necesarios, se hayan distinguido por su honestidad, buena fama pública, competencia y antecedentes académicos y profesionales.

El Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, establecerían mecanismos públicos, abiertos, transparentes, inclusivos y accesibles que permitan la postulación abierta de personas, quienes deberán, además de cumplir con los requisitos establecidos, integrar a su expediente un ensayo, y cinco cartas de recomendación de vecinos, colegas o personas que les respalden. Además, se respetaría el derecho de ministras, ministros, magistradas, magistrados, jueces y juezas que se encuentren en funciones para ser incorporadas en los listados para participar en la elección, a menos que declinen su candidatura.

El Comité haría un listado de 10 personas para ministros(as), magistraturas de Sala Superior y Salas Regionales del TEPJF, e integrantes del Tribunal de Disciplina Judicial (TDJ), y de 6 personas para magistraturas de circuito y personas juzgadoras de distrito, mismo que reducirán, inclusive por insaculación pública ante igualdad de circunstancias, hasta quedar el número de candidaturas que podrían proponer:

 Para la Corte, Sala Superior y Regionales del TEPJF y TDJ:

• El Poder Ejecutivo propondría hasta 3 candidaturas;
• El Poder Legislativo propondría hasta 3 candidaturas: 1 por la Cámara de Diputados y 2 por la de Senadores, por mayoría calificada;
• El Poder Judicial propondría hasta 3 candidaturas a través del Pleno de la Suprema Corte, por mayoría de 6 votos.

En el caso de las 1,633 magistraturas de circuito y jueces y juezas de distrito, se elegirían, en cada uno de los 32 circuitos judiciales, en las elecciones ordinarias, a partir de listas de 6 candidaturas paritarias con la postulación de 2 candidaturas por cada Poder de la Unión. Este sería un proceso similar a la postulación de candidaturas de las y los ministros de la SCJN: el Poder Ejecutivo 2 candidaturas, Cámara de Diputados 1 candidatura, Cámara de Senadores 1 candidatura, y Poder Judicial 2 candidaturas.

Duración de los cargos:

*Dependiendo de la cantidad de votos recibida

Para el caso del TEPJF, las magistraturas que se encuentran ocupadas actualmente permanecerán hasta 2027.

Entre los requisitos para ocupar una ministratura de la SCJN, se señalan el contar con título profesional de licenciatura en Derecho, un promedio general de calificaciones de 8 durante la carrera y de 9 en las materias relacionadas con el cargo al que se postula tanto en la licenciatura, especialidad, maestría o doctorado. Se elimina el requisito de la edad mínima de 35 años, aunque se requeriría de una práctica profesional de al menos 5 años en el ejercicio de la actividad jurídica, reduciendo a la mitad lo que actualmente se dispone. La presidencia duraría 2 años, inicialmente la ocuparía quien más votos obtenga y sería rotativa en orden descendente de acuerdo con los votos obtenidos.

Los requisitos para ser magistrado/a o juez/a se mantendrían iguales a los que están actualmente en la ley, y se añadiría el promedio mínimo de calificaciones similar al que se requeriría para ocupar el cargo de ministro/a, sin edad mínima, aunque en este caso no se solicita experiencia profesional, además de que durante el año previo a la elección la persona haya residido en México y no haya ocupado ninguna secretaría de estado o cargo de elección popular. Las personas magistradas electorales, al igual que los miembros del nuevo órgano de disciplina, tendrían los mismos requisitos que se proponen para las y los ministros de la SCJN, y se elimina la prohibición de las magistraturas electorales federales para ser ministra o ministro de la Corte.

Sobre el financiamiento, la reforma no contempla ninguna forma de éste para las candidaturas -ni privado ni público- y se prohíbe la contratación de espacios en radio y televisión. Existe un riesgo importante en el financiamiento de las campañas de las personas juzgadoras, pues actualmente la fiscalización sigue siendo un reto importante para las autoridades, a pesar de la obligación de los partidos a reportar el uso de recursos recibidos. Además, la prohibición de financiamiento a las candidaturas podría hacerlas vulnerables a grupos de poder fáctico o grupo de interés que, por otros medios, buscarían impulsar una candidatura para beneficiarse posteriormente de decisiones judiciales.

Respecto a las garantías para las personas candidatas y del proceso electoral, a reserva de que se definieran los detalles procesales, se han generado múltiples cuestionamientos sobre la ejecución del proyecto y su efectividad. Esto incluso ha sido cuestionado por la Presidenta del Consejo General del INE, Guadalupe Taddei, quien ha expresado su preocupación sobre la manera en la que se resolverían las problemáticas procedimentales y administrativas después de la reforma.

Al leer la propuesta de reforma, se hace evidente la necesidad de garantizar el apoyo de un órgano electoral que permita resolver las impugnaciones, declaraciones de validez y la supervisión del proceso electoral que se lleve a cabo. En el caso de necesitar protección para las candidaturas, podría suceder algo similar al proceso electoral de este año, donde el INE, en coordinación con el Gobierno Federal, proveyó de mecanismos de seguridad a aquellas que estuvieran amenazadas. De igual forma, se haría necesario robustecer la relación entre el INE, las fiscalías y el Poder Judicial, para que las conductas potencialmente ilegales detectadas por el instituto puedan ser rápida y adecuadamente investigadas por la fiscalía que, a su vez, debería estar habilitada para abrir carpetas de investigación aptas que generen sanciones concretas.

Posturas académicas

La reforma judicial en México ha sido objeto de debate en diversos foros académicos, donde expertos han expresado distintas opiniones sobre los impactos y la viabilidad de las propuestas actuales.

En los Foros “Reforma Constitucional en Materia de Justicia” organizados por la UNAM, el rector Leonardo Lomelí Vanegas subrayó la importancia de la independencia judicial y la división de poderes como pilares fundamentales para asegurar que las decisiones judiciales se basen en el derecho y la jurisprudencia, lejos de presiones externas o intereses de grupo. Lomelí también expresó su desacuerdo con la propuesta, al recordar que, a lo largo de la historia mexicana, se ha buscado consolidar el federalismo y la división de poderes, y que esto podría representar “retrocesos en la materia”, haciendo un llamado a fomentar la participación ciudadana, pues “una ciudadanía informada puede exigir y contribuir a una justicia efectiva”.

Por su parte, Mónica González Contró, directora del Instituto de Investigaciones Jurídicas, se refirió a la independencia judicial como una condición esencial para que las decisiones de las y los jueces se basen en la ley, sin embargo, señaló que esto no puede ser para “su aplicación ciega”, sino que debe hacerse considerando las circunstancias de exclusión histórica que enfrentan ciertos sectores de la población. González reconoció que el poder judicial necesita reformas para garantizar el acceso a la justicia, citando que la población mexicana muestra una desconfianza considerable hacia el Poder Judicial, con una aprobación de solo el 24%, según datos del Latinobarómetro.

El investigador Diego Valadés Ríos igualmente criticó la elección popular de jueces, pues a su decir, la reducción de sus ingresos y su sometimiento a un órgano disciplinario, en lugar de lograr un avance en la materia, podría llegar a derogar los avances logrados a lo largo de décadas.

En el mismo sentido, la directora de la Facultad de Derecho, Sonia Venegas Álvarez, indicó que las democracias consolidadas generalmente no optan por la elección popular de jueces y magistrados. Además, según Venegas, “el electorado promedio no dimensiona el papel de los juzgadores en el funcionamiento de su país”, y citó el caso de Bolivia como un ejemplo de resultados negativos derivados de la elección judicial popular. Ha prevalecido de forma contundente la idea de que la elección de jueces por voto popular podría poner en riesgo su profesionalización e independencia, lo cual en palabras del magistrado Ariel Rojas Caballero, “agravará y perjudicará a los más débiles” y podría llevar a la “muerte del derecho”, insistiendo en la necesidad de una reforma judicial que esté alineada con los estándares internacionales.

Muchos académicos han expresado sus preocupaciones sobre que una persona juzgadora pueda ser elegida por su carisma o popularidad en lugar de por su competencia profesional, manifestando la poca viabilidad del voto popular, sugiriendo que se debería invertir más en el Poder Judicial para mejorar su capacidad de resolución, como una de las primeras vías para atender las posibles fallas que tengan. La elección de personas juzgadoras presenta la latente posibilidad de que ellas busquen agradar a la ciudadanía para obtener su voto en lugar de tomar decisiones independientes e imparciales.

Por el contrario, Rodolfo Rubén Islas Ramos, docente de la FES Acatlán, defendió la propuesta de reforma, al argumentar que se dotaría de mayor representatividad ciudadana al Poder Judicial. Además, la actual ministra de la SCJN, Yasmín Esquivel, en el Foro de Análisis de la Reforma al Poder Judicial en Querétaro aseguró que la forma de nombramiento de los jueces no debe afectar el juramento y respeto a la Constitución que protestan al asumir el cargo, que estos cambios propuestos buscan que ninguna persona se quede sin acceso a la justicia, y que el voto popular no va en contra de estos principios.

A nivel internacional, la Comisión de Venecia, organismo consultivo del Consejo de Europa, conformado por expertos constitucionales, ha abordado el tema de la elección de juzgadores por voto popular en momentos previos. La Comisión destaca que las decisiones sobre el nombramiento y carrera profesional de los jueces deben basarse en méritos y criterios objetivos, fundamentados en sus carreras profesionales y eficacia, remarcando que su elección debería ser totalmente independiente del gobierno. En este sentido, la Comisión ha advertido que pese a que la elección directa de jueces puede presentarse como una manera de proveer mayor legitimidad democrática al Poder Judicial, en realidad resulta preocupante al involucrar a los jueces en campañas populares, entre otras razones, por la posible politización del proceso.

Lo anterior debido a que se pone en riesgo que prevalezcan consideraciones políticas sobre las decisiones objetivas, tanto en la resolución de casos como en la misma elección de las y los juzgadores. Por lo tanto, con el objetivo de asegurar la independencia judicial, la Comisión propone la existencia de un órgano experto (“Consejo Judicial”) compuesto en su mayoría por jueces electos por otros jueces, quienes deberían tener una influencia decisiva en la designación de los jueces.

Por otra parte, Margaret Satterthwaite, especialista en independencia de los magistrados y abogados de la ONU, también ha destacado la importancia de la independencia judicial. Ha expresado sus preocupaciones sobre el caso de Bolivia argumentando que la falta de independencia de las y los jueces y magistrados puede afectar la garantía y el respeto al derecho humano a un juicio justo, pues para ello, se requiere de un juez independiente e imparcial.

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como observadores de la visita a Bolivia en 2023, señalaron que una cuestión que afecta estructuralmente al Estado plurinacional de Bolivia es “la falta de acceso a la justicia, por dos razones: la primera caracterizada por falencias normativas y debilidades institucionales; y la segunda, por la ausencia de independencia judicial”.

Lo anterior, debido a que de acuerdo con la CIDH, en Bolivia, históricamente, la justicia se ha conducido por intereses políticos, lo que ha llevado a tener un sistema de justicia sumamente lento e ineficaz.  Además, refirieron a que durante la visita, recibieron “preocupante información sobre la falta de independencia, debilidad, ineficiencia, y falta de transparencia del Sector Justicia”. Por último, se señaló que su sistema, además de comprometer la independencia, también facilita la corrupción.

Casos comparados

El caso de Bolivia ha sido un referente en las discusiones sobre la elección de personas juzgadoras por voto popular en México. En este país sudamericano, tras su reforma Constitucional de 2009, impulsada por el expresidente Evo Morales, a partir de 2011 se han elegido por voto popular los miembros del Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional, el Tribunal Agroambiental y el Consejo de la Magistratura. Sobre el tema habíamos hecho un análisis en 2022 que puedes consultar acá.

En Bolivia, las candidaturas son preseleccionadas por la Asamblea Legislativa, para luego ser sometidas a votación popular. Sin embargo, en 2011, cuando fueron las primeras elecciones, casi el 60% de los votos emitidos fueron nulos o en blanco. En las siguientes elecciones de 2017, intentaron fortalecer la difusión para lograr mayor participación, sin embargo los resultados no fueron los esperados pues la cifra de votos nulos o en blanco ascendió, al ser casi dos terceras partes de los votos emitidos.

Por lo tanto, pese a que en la teoría este método trae consigo ciertas ventajas, como por ejemplo, mayor rendición de cuentas, transparencia, el fomento de la participación ciudadana y mayor legitimidad percibida de los jueces, en la práctica se ha demostrado que en realidad existe una falta de involucramiento por parte de la ciudadanía, ya sea por desinterés o porque genuinamente no cree en el método, lo que puede derivar en que se elijan personas con menores aptitudes, en una severa falta de independencia judicial e incluso a incentivar la corrupción. Además, no se han hecho suficientes estudios sobre los impactos que pueda tener la falta de financiamiento estatal e independiente que garantice que grupos de poder legales y/o ilegales promuevan candidaturas específicas o busquen afectar los resultados de esas elecciones.

No obstante, Bolivia no es el único país con este sistema, pues en Estados Unidos, en algunos estados, las y los jueces y magistraturas locales son electas por voto popular, pero en este caso, las candidaturas se designan por una comisión judicial. Entre los estados que eligen por voto popular a sus personas juzgadoras hay algunos que se desarrollan a través de elecciones partidistas o no partidistas. Por ejemplo, Alabama, Nuevo México, Pensilvania, Luisiana y Texas, se eligen de forma partidista. Por el contrario, Georgia, Wisconsin, Virginia, Washington, Arkansas, entre otros, lo hacen de forma apartidista.

Adicionalmente, en algunos cantones en Suiza los jueces también son elegidos por voto popular, con la condición de que no deben ser militantes de ningún partido político. Por último, en Japón, los jueces de la Suprema Corte son designados por el Poder Ejecutivo, sin embargo, cada 10 años se someten a votación popular para su ratificación.

Estos son los modelos que se utilizan alrededor del mundo para la elección de jueces y ministros. Como es evidente, Bolivia y ahora posiblemente México, son los únicos casos en donde se elegirían por la ciudadanía todos los cargos de jueces y magistraturas federales. Ya que en los demás casos, aunque pueden involucrar también este modelo de participación ciudadana, sigue siendo en instancias locales, o en el caso de Japón, únicamente para la ratificación de ministraturas.

Luego de hacer este análisis, no encontramos suficientes argumentos a favor de implementar una reforma de este calibre. Podría revisarse la posibilidad de implementar una reforma de este tipo a nivel local para analizar sus resultados y, a partir de ahí, evaluar la pertinencia de hacerlo a nivel federal. Un ejercicio de este tipo permitiría detectar vicios en el proceso y atender fallas de origen como el financiamiento o la postulación sesgada, así como oportunidades pedagógicas y de involucramiento ciudadana.

En próximas entradas revisaremos el contenido de la reforma en los dos puntos restantes: Creación de nuevos órganos de administración y disciplina judicial, y Límites temporales para la resolución de controversias.