Reforma judicial, un debate necesario II: Administración y disciplina judicial

Administración y disciplina judicial

En nuestra entrada anterior analizamos, desde una perspectiva electoral, la propuesta de reforma al Poder Judicial. Para ello partimos de la propuesta enviada en febrero de este año, por el presidente Andrés Manuel López Obrador y el dictamen aprobado por la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados el 16 de agosto.

En esta entrada analizaremos los otros aspectos de la reforma que son relevantes y tendrán un impacto en el acceso e impartición de la justicia: el funcionamiento de tareas administrativas internas del Poder Judicial y el procedimiento para conocer, investigar y sancionar disciplinariamente las conductas de las y los integrantes de la judicatura.

I. Creación de nuevos órganos de administración y disciplina judicial

i. Tribunal de Disciplina Judicial

En la iniciativa se presenta como justificación de este nuevo órgano que la disciplina dentro del Poder Judicial es un elemento esencial para garantizar los principios de independencia, excelencia, profesionalismo, objetividad e imparcialidad que rigen el quehacer de las personas juzgadoras. Con la propuesta se pretende reconfigurar y establecer órganos de administración y disciplina judicial separados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), con funciones similares a las que actualmente realiza el Consejo de la Judicatura Federal (CJF). El sustento de la creación de este nuevo órgano es que las actividades administrativas y disciplinarias deben ser conducidas por otro ente distinto al que actualmente preside la persona titular de la Corte.

La iniciativa propone eliminar el actual CJF separándolo en dos organismos: uno que se encargue de la administración, específicamente a la presupuestación y operación de los recursos del Poder Judicial; y otro en el que se deposite la vigilancia y disciplina de las personas servidoras públicas del Poder Judicial de la Federación (PJF) que se denominará Tribunal de Disciplina Judicial (TDJ).

En la propuesta se dota al TDJ de independencia técnica, de gestión y operativa para emitir sus resoluciones. El TDJ estaría facultado tanto para recibir las denuncias, como para la investigación de las conductas irregulares o ilegales, la sustanciación de procedimientos de responsabilidades administrativas y, por supuesto, así como la imposición de sanciones.

El TDJ se integrará por 5 magistraturas las cuales serían electas por voto popular en una elección nacional. Para obtener las candidaturas:

- Cada uno de los Poderes de la Unión deberá conformar un comité de 5 personas reconocidas en la actividad jurídica, que establecerán, en su momento, un mecanismo para inscribir y evaluar a las y los aspirantes.

- Una vez que se inscriban las personas aspirantes ante el comité de cada uno de los Poderes, se definirán las listas con las 10 personas mejor evaluadas. De entre éstas, por insaculación, cada comité determinará 3 personas por magistratura vacante, y remitirá a cada Poder las propuestas para su aprobación.

Por magistratura, serán postuladas hasta 9 aspirantes que se obtendrán de las propuestas de cada comité y aparecerán en la boleta para la elección judicial:

En todos los casos deberá observarse la paridad de género. La duración del cargo es de 6 años, sin posibilidad de reelección. En un inicio, para garantizar la renovación periódica y escalonada, 3 de esos 5 integrantes durarían 5 años en el cargo, y los otros 2 integrantes 6 años, de acuerdo a la cantidad de votos recibidos; a mayor votación, mayor duración. La presidencia del TDJ sería rotativa cada dos años, recayendo por primera vez en la persona que hubiere obtenido más votos.

En la elección de las magistraturas del TDJ no habría posibilidad de realizar precampaña y la campaña tendría una duración de 60 días. Los partidos políticos y funcionariado público no podrían realizar actos de campaña, ni pronunciarse -a favor o en contra- de las candidaturas. No habría financiamiento público ni privado para las campañas, y a las y los candidatos se les asignarían tiempos en radio y televisión y la posibilidad de participar en foros y debates organizados por la autoridad electoral, para darse a conocer a la ciudadanía.

Los requisitos para integrar el TDJ son los mismos que para las ministraturas de la SCJN, incluyendo el promedio mínimo de calificación de 8 en las materias de licenciatura en Derecho y 9 en materias afines a la cuestión jurisdiccional en cualquier nivel educativo de pre y posgrado. Deben ser personas que se hayan distinguido por su capacidad profesional, honestidad y honorabilidad en el ejercicio de sus actividades.

ii. Procedimientos disciplinarios

El TDJ funcionara en pleno y en comisiones integradas por 3 magistraturas. La función principal de las comisiones sería la de conocer, en primera instancia, las conductas, ya sea de oficio o a petición de parte, investigar, sustanciar y, en su caso, sancionar a las personas pertenecientes al PJF:

• Por actos u omisiones contrarios a la ley, al interés público o a la adecuada administración de justicia, como hechos de corrupción, tráfico de influencias, nepotismo, complicidad o encubrimiento de presuntas personas delincuentes.
• Por decisiones jurisdiccionales que trasgredan los principios de objetividad, imparcialidad, independencia, profesionalismo o excelencia.
• Y por no cumplir con los tiempos establecidos para los asuntos que sean sometidos a su jurisdicción.

El pleno resolvería en segunda instancia los asuntos de su competencia que fueran sometidos tras las determinaciones de las comisiones. Estas decisiones serían definitivas e inatacables, no procediendo ante ellas juicio o recurso alguno.

Para efectos operativos, el TDJ tendría una unidad especial cuya labor sería la de investigar y allegarse de pruebas, a partir de inspecciones judiciales, recopilación de pruebas documentales o desahogos testimoniales. Tendría la facultad de ordenar medidas cautelares y de apremio y, en el caso de la comisión de un delito, informaría al Ministerio Público y, en su caso, solicitaría el juicio político ante la Cámara de Diputados.

Una vez desahogado el procedimiento, las sanciones que podría imponer el TDJ irían desde la amonestación pública o privada, pasando por la suspensión de labores, la sanción económica traducida en multa o reducción salarial, hasta la destitución o inhabilitación de servidoras y servidores públicos del PJF, a excepción de ministras y ministros de la SCJN, y magistradas y magistrados electorales.

La elección se llevaría a cabo el 1º de junio de 2025 y las magistraturas del TDJ tomaría protesta en septiembre de 2025. Para entonces se habría puesto en marcha un plan de trabajo para que los recursos humanos, financieros y presupuestales, sean transferidos del CJF al TDJ, por lo que respecta a los aspectos disciplinarios, y al órgano de administración judicial, por lo que respecta a las cuestiones eminentemente administrativas y de carrera judicial.

iii. Órgano de administración judicial

El órgano de administración judicial se compondría de 5 personas que serían directamente designadas por el Poder Ejecutivo (1), por el Legislativo (1) y por el Judicial[1] (3) por un periodo de 6 años improrrogables, con presidencia rotatoria cada 2 años, este órgano contara con independencia técnica y de gestión, y su responsabilidad se centraría en la elaboración del presupuesto del PJF para su inclusión en el Presupuesto de Egresos de la Federación, la determinación del número, división, competencia territorial y especialización por materias de los Tribunales Colegiados de Circuito y de Apelación, y de los Juzgados de Distrito. Este órgano también será la instancia que se encargará del ingreso, permanencia y separación de miembros de la carrera judicial, y su formación, promoción y evaluación, por lo que estaría bajo su cargo la Escuela Federal de Formación Judicial y el Instituto Federal de Defensoría Pública.

Entre los requisitos para formar parte del órgano de administración judicial, se encuentran el poseer título universitario y tener experiencia profesional en áreas como Derecho, Economía, Actuaría, Administración y Contabilidad, ambos con un mínimo de 5 años de antigüedad.

No obstante la escisión del actual CJF, el órgano de administración judicial no tendría una función administrativa de evaluación del desempeño de personas juzgadoras. La primer gran tarea del TDJ sería la de evaluar el desempeño de las magistraturas de Circuito y de las personas juzgadoras de Distrito durante el primer año de ejercicio de sus funciones; en la iniciativa no se establecen los métodos, criterios o indicadores para tal evaluación, quedando eso en manos de la legislación secundaria. Sin embargo, sí se señalan algunas medidas correctivas cuando la evaluación no resulte satisfactoria:

- Medidas de fortalecimiento, capacitación y actividades tendentes a reforzar los conocimientos o competencias, tras lo cual se aplicaría una segunda evaluación, y

- De no acreditar la segunda evaluación, la suspensión hasta por un año, determinando las condiciones para su restitución que, de no acreditarse, provocarían la destitución.

Como medida adicional, al órgano administrativo se le impide, crear o mantener en operación fondos, fideicomisos, mandatos o contratos análogos que no se encuentren previstos en la ley. En atención a ello, en los transitorios del dictamen se establece que los que actualmente existen, se extingan antes de que finalice el presente año y se reintegren los recursos a la tesorería, federal o de las entidades federativas, según sea el caso.

II. Análisis respecto de la aplicación de la reforma

La reforma constitucional es ambiciosa, pues implica un cambio profundo en el Poder Judicial con varias novedades que nunca se han llevado a cabo en México, ni en el mundo. Los detalles de la nueva arquitectura del Poder Judicial estarán en la legislación secundaria y en la forma en que se ejecute tanto las elecciones judiciales como la creación de estos nuevos órganos de disciplina y administración. Algunos aspectos a considerar desde nuestro punto de vista son:

i. Presupuesto. Prever un órgano de administración judicial con miembros designados por los Poderes del Estado, específicamente cuando una de sus facultades consiste en la planeación del presupuesto, puede comprometer la autonomía del Poder Judicial, ya que es contrario a los estándares internacionales establecidos en la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos y la Organización de las Naciones Unidas, quienes optan por una asignación fija del presupuesto gubernamental, equivalente al 2%, para dotar de verdadera autonomía presupuestaria al Poder Judicial.

El promedio del presupuesto asignado a los Poderes Judiciales en la región[2] fue de 0.56% del Producto Interno Bruto, mientras que en México, para 2023, el presupuesto destinado ascendió a 0.29% del PIB. Este porcentaje es bastante inferior al destinado, por ejemplo, al gasto militar (0.61%), salud (5.5%), o pensiones y Tren Maya (6.5% en conjunto).

ii. Derechos laborales. Por lo que respecta a los derechos de los trabajadores que actualmente se desempeñan en el Poder Judicial, si bien la reforma parte del principio de que los derechos laborales adquiridos sean respetados, la extinción de CJF supone también la extinción de la Comisión de Conflictos Laborales, encargada de atender las faltas o vulneraciones a los derechos laborales de las y los trabajadores del Poder Judicial. Esta. Ha sido una de las principales demandas de este gremio y la razón por la que anunciaron un paro de labores a nivel nacional.

iii. Elección popular de integrantes del TDJ. Entre otras cosas, esta reforma principalmente propone la elección popular como método para integrar al TDJ, fundamentándose en el “conocimiento generalizado de comportamientos inadecuados” y “demoras injustificadas y rezago en la atención y conducción de los juicios”, y que tal situación se resolvería mediante el voto de la ciudadanía. No obstante, conceder tanto al Ejecutivo como al Legislativo la posibilidad de seleccionar a las personas candidatas, compromete la independencia e imparcialidad del Judicial, no solo en la impartición de justicia, sino en sus procesos disciplinarios internos. Uno de los primeros conflictos que observamos tiene como origen la eliminación del requisito de experiencia judicial, dado que de los requisitos no se desprende que las personas integrantes del TDJ sean miembros de la carrera judicial, lo que podría dar como resultado la designación de perfiles políticos o partidistas en lugar de operadores jurídicos.

Además de lo anterior es importante no perder de vista que, dados los tiempos propuestos en la reforma, las elecciones judiciales en su mayoría coincidirían con las elecciones presidenciales y legislativas, lo que en algún momento podría comprometer la selección de candidaturas afines a partidos políticos contendientes en elecciones a otros cargos.

iv. Disciplina discrecional. El TDJ tendrá amplias facultades para conocer no solo de posibles conductas de disciplina o corrupción por parte de las y los juzgadores, sino también respecto a los criterios que adoptan y el sentido de sus resoluciones, lo cual compromete de manera importante la independencia de los juzgadores y podría ser un elemento de presión sobre ellos al momento de emitir sus fallos.

Derecho comparado: el caso de Bolivia

Siguiendo la comparativa con el referente más cercano, Bolivia, donde la integración del órgano disciplinario judicial también es sometida al voto popular, con personas que se postulan directamente ante el Legislativo, o son propuestas por Organizaciones No Gubernamentales, comunidades originarias, universidades o colegios de profesionistas, siendo éste un elemento importante a considerar. En este supuesto se aleja a los órganos disciplinarios de intervenciones políticas, aunque puede presentar otro tipo de vicios.

En Bolivia el Consejo de la Magistratura, nombre que recibe el órgano disciplinario judicial, nombra juzgadores disciplinarios para sustanciar los procesos en primera instancia por faltas leves y graves. Si la falta fuera de trascendencia gravísima, se realiza un sorteo para nombrar a dos personas empadronadas y conformar un Tribunal Disciplinario Colegiado. Cualquiera de las sentencias admite apelación ante el Consejo, convirtiéndose éste en una segunda instancia.

En un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, denominado “Cohesión social, el desafío para la consolidación de la democracia en Bolivia”[3] se señala que las candidaturas obedecieron a criterios políticos y no a la capacidad profesional de las y los aspirantes, por lo que no cumplen con el objetivo de democratizar el acceso a la justicia.

III. Conclusión

El principal obstáculo que observamos para la implementación del Tribunal de Disciplina Judicial es la propia naturaleza del Poder Judicial. A diferencia de los otros Poderes, estrictamente hablando de la Administración Pública, en la que las funciones se encuentran bajo una relación de supra-subordinación, en el Judicial, ministras y ministros, las magistraturas y personas juzgadoras de Distrito no tienen tal relación: si bien existe una graduación entre los diferentes cargos, no son estrictamente superiores jerárquicos, dado que eso comprometería la autonomía de la que deben gozar las y los jueces para resolver asuntos apegados a Derecho y no a presiones externas.

Consideramos esencial que existan y, en su caso, deban mejorarse los mecanismos disciplinarios por el actuar irregular de jueces, sin embargo, las conductas a las que deberían estar sometidas a corrección serían, en todo caso, aquellas que pudieran comprobarse de manera objetiva (la negativa al acceso a la justicia, sobornos, actitudes impropias en contra de grupos de atención prioritaria, entre otros) y no sobre aspectos sujetos a la subjetividad e interpretación de actores políticos con intereses específicos. La justicia debe empezar también a nivel interno.

En términos generales, la reforma al Poder Judicial, en caso de aprobarse en esos términos, plantearía serios desafíos. Uno de ellos y el que vemos con mayor preocupación es el de la participación ciudadana, pues este es uno de los pilares bajo el que se plantea la reforma: el involucramiento ciudadano en la integración del Poder Judicial, lo cual por la complejidad de la reforma y la lejanía de la judicatura con la ciudadanía se ve difícil que ocurra. Recurriendo al caso más cercano que tenemos, advertimos que en Bolivia se ha observado un desencanto entre la población votante evidente en los porcentajes de participación ciudadana en las elecciones judiciales, en donde se muestra una baja participación en los ejercicios comiciales de este tipo.

El otro reto será la implementación de la reforma, pues como señalamos los detalles del mismo se tendrán que regular en la legislación secundaria, y se centrarán en los temas operativos y que, además, puedan tener impactos directos en la independencia y autonomía judicial.

[1] Para la primera integración del órgano, y por única ocasión, se requeriría de una mayoría de 8 votos de las y los ministros de la SCJN

[2] Durante el año 2020

[3] Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/2024/CohesionSocial_Bolivia_SPA.pdf