Crónica de una reforma anunciada

Las diferencias entre el presidente Andrés Manuel López Obrador y el sistema electoral mexicano no son nuevas, en múltiples momentos de su vida política ha señalado la imperiosa necesidad de reformar el sistema electoral y con ello a las autoridades electorales. Así la reforma electoral de 2007 fue en gran medida una respuesta a sus demandas tras las elecciones de 2006, lo mismo paso con la reforma de 2014, producto de los reclamos de la elección de 2012.

Finalmente, ahora como presidente y tras las elecciones de 2021 y el ejercicio de revocación de mandato de este año, ha materializado una propuesta de reforma que implica cambios profundos a nuestro sistema electoral. El jueves 28 de abril presentó en la conferencia mañanera el contenido de su propuesta de reforma electoral, cuyo resumen puedes encontrar en nuestro portal de Información Electoral, en esta entrada hacemos un análisis más detallado de las propuestas y cada uno de los temas que plantea.

Consideraciones generales

La iniciativa plantea reformar diversos artículos constitucionales, en concreto respecto de 8 grandes temas:

1. Reconfiguración de las autoridades electorales y elección de sus integrantes

2. Eliminación de autoridades electorales locales (Institutos y Tribunales)

3. Financiamiento a partidos políticos

4. Modelo de comunicación política

5. Conformación y elección del Congreso de la Unión

6. Restricciones al número de integrantes de los congresos locales y ayuntamientos

7. Voto electrónico

8. Mecanismos de participación ciudadana

Al tratarse de temas que involucran modificaciones constitucionales, estos serán previstos de manera general en la reforma inicial, sin embargo, los detalles -que definirán los aportes a la calidad de las elecciones y a la consolidación de la democracia o los pormenores con los que veremos qué tanto busca beneficiar esta reforma a una fuerza política-, se definirán en la legislación secundaria, donde la votación requerida es menor que en la reforma constitucional. De ahí que el análisis deba será completo e integral, de manera que pueda entenderse totalmente la regulación que se busca en todos los detalles.

El régimen transitorio, establecido en la iniciativa de reforma, prevé que en septiembre de este año comience la aplicación de la nueva ley, con la emisión de la convocatoria para elegir magistraturas y consejerías de los nuevos órganos electorales. De manera que en febrero de 2023 se realizará la elección. Esto manda la señal de que se busca poca discusión y una aprobación rápida, situación que no es deseable, mucho menos recomendable.

Algunos de los temas y de las propuestas que se incluyen resultan interesantes y consideramos que de ser bien reguladas y aplicadas pueden contribuir a la consolidación de nuestro sistema electoral. También estimamos que otros temas propuestos no abonan en nada a la calidad de nuestro sistema e incluso podrían poner en riesgo la consolidación democrática de nuestro país, pues representan un retroceso importante para el sistema electoral que llevamos años construyendo.

RECONFIGURACIÓN DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES Y ELECCIÓN DE SUS INTEGRANTES

El planteamiento central de la iniciativa parece ser la reconfiguración de las autoridades electorales y la elección mediante voto popular de consejerías y magistraturas. Se plantea la creación de una autoridad electoral central denominada Instituto Nacional de Elecciones y Consultas, conformada por 7 consejeros y consejeras electos mediante voto popular, mismo método a través del cual se elegirán a las magistraturas que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Esto entre otras cosas implica la remoción inmediata de los actuales consejeros y consejeras, así como de las magistradas y magistrados.

Esta es probablemente la propuesta que genera más preocupación pues implica un retroceso importante para la autonomía de la autoridad electoral e independencia de sus integrantes, además de que no tiene ningún respaldo teórico o práctico, pues en ninguna parte del mundo se eligen a las autoridades electorales mediante el voto popular. Tampoco podemos olvidar que sería la tercera reforma consecutiva en la materia en la que se remueven de manera anticipada a todos o una parte de las y los consejeros electorales, lo cual atenta contra los principios de la función electoral.

Es evidente que en este sexenio las críticas y los ataques a las autoridades electorales han aumentado, incluso han llamado la atención de organizaciones internacionales. Este tipo de ataques minan la confianza no solo en la autoridad electoral, sino también en los propios procesos electorales y se utilizan para buscar justificar la necesidad de una reforma ante el supuesto desprestigio de la autoridad electoral, sin embargo los sondeos de opinión indican lo contrario, el INE es una de las instituciones más confiables del país, desaparecerlo y elegir nuevos integrantes podría implicar una gran tentación para que la fuerza política mayoritaria y gobernante busque su control de cara a los próximo comicios.

Aunque la narrativa desde el partido gobernante y la actual administración ha sido tendente a desprestigiar la labor de la autoridad electoral, no se ha podido demostrar de ninguna manera que esta no haga su trabajo de manera adecuada y mucho menos que las elecciones en México no se lleven a cabo bajo los principios rectores de la función electoral. Por ello consideramos que desaparecerla sería un grave atentando en contra de nuestro sistema electoral y peor aún pondría en riesgo la autonomía de la autoridad electoral.

En cuanto a la propuesta de elegir magistraturas y consejerías mediante el voto popular, estimamos que esta es poco seria, pues no se trata de cargos de representación de la ciudadanía, mucho menos los perfiles de quienes los ocupan deben ser populares entre el electorado. Las funciones que desempeñan quienes ocupan estas posiciones son técnicas, para lo cual se requieren ciertas capacidades especificas, conocimientos y experiencia.

Adicionalmente cabe señalar que En ningún país del mundo se designa por voto popular a las autoridades electorales. Solo en Bolivia se designan por voto popular las autoridades jurisdiccionales terminales y el proceso está plagado de críticas internacionales y nacionales. El análisis a fondo de este fenómeno lo encuentras aquí.

Consideramos, por otro lado, que los procesos de designación de las autoridades electorales tienen áreas de oportunidad e innovación, como discutimos aquí. Sin embargo, ello no implica que someter a votación popular perfiles técnicos que deben ser especializados y contar con amplia experiencia sea el camino, por el contrario, esto podría terminar con la independencia de sus integrantes y minar por completo el profesionalismo del órgano electoral.

Un aspecto a considerar y que la reforma no abarca son las Salas Regionales del Tribunal Electoral, pues en caso de que se apruebe la iniciativa en sus términos, sería importante revisar las competencias de las mismas, pues estas están dadas por la integración de las 5 circunscripciones nacionales, las cuales se proponen desparecer. Aunado a que el mecanismo de designación de las magistraturas que las integran sería muy diferente al de la Sala Superior.

ELIMINACIÓN DE AUTORIDADES ELECTORALES LOCALES (INSTITUTOS Y TRIBUNALES)

Este tema fue motivo de amplios debates en la reforma electoral de 2014. En aquel momento, en general, hubo consenso de que las autoridades electorales locales no debían desaparecer. Nada ha cambiado desde entonces para pensar ahora lo contrario. El ahorro presupuestal no es algo comprobado pues la propuesta no profundiza sobre el tema; incluso es posible que una autoridad electoral central represente más gasto, por la estructura que debe tener.

Los institutos electorales locales son piezas fundamentales dentro de nuestro sistema electoral, muchas de los casos de éxito que hemos implementado en las elecciones federales y que son buenas prácticas reconocidas internacionalmente vienen de lo local. Desaparecerlos sería un error y un retroceso en nuestro modelo electoral.

Las funciones asignadas a los organismos públicos locales electorales (OPLE) son, a grandes rasgos, la promoción de la cultura política a nivel local, la organización de las elecciones locales, entre ellas: el registro de candidaturas y partidos, la revisión de cumplimiento de requisitos para la creación de partidos y la postulación de candidaturas, la distribución del financiamiento electoral local, así como realizar el cómputo y declaratoria de validez de elecciones, entre otras.

La propuesta de centralizar las funciones de los OPLE en una única autoridad electoral nacional que asuma las elecciones locales y federales implicaría en primer lugar una gran concentración de funciones en un solo órgano electoral, probablemente en países con un electorado más pequeño y con menos cargos de elección popular funcione, pero en uno como México puede comprometer la calidad e importancia de los comicios locales, e incluso poner en riego tareas tan importantes como los registro de candidaturas y partidos locales, desatender elecciones municipales o distritales, que son las que mayor impacto tienen en la vida de todas y todos nosotros, la calidad de los debates entre candidaturas, entre otras. Eso implicaría alejar los procesos electorales de comunidades donde el ejercicio de los derechos aún no es pleno y que es la cercanía de la autoridad la que ha permitido avances importantes.

Por ejemplo, actualmente tienen registro 7 partidos nacionales y 70 partidos locales en diferentes entidades federativas, una autoridad central en un país tan grande y diverso como el nuestro tendría fuertes complicaciones para lidiar con un escenario de este tipo. Además, centralizar las funciones a una única autoridad electoral alentaría los procesos jurisdicciones y administrativos y convertiría a nuestro sistema electoral en uno mucho más burocrático que el actual.

Si realmente se busca reducir costos, se necesita una evaluación a conciencia, con datos objetivos y un análisis que permita encontrar áreas en las que, sin duda, pueda haber recortes que no afecten el funcionamiento de los OPLE ni el pleno goce ciudadano de los derechos político-electorales. Sin mencionar que volver a una única ley electoral es ignorar de facto el federalismo y volver a lógicas centralistas que tantos problemas le trajeron al país en el siglo XX.

En cuanto a la propuesta de eliminar a los tribunales electorales locales, consideramos que esta se puede matizar, pues durante los procesos electorales son una pieza fundamental de la cadena impugnativa, ya que son la primera instancia y por las cargas de trabajo implican un primer filtro fundamental de los asuntos que se judicializan. Sin embargo, aunque no existen estadísticas confiables para saber la cantidad de asuntos que conocen en años no electorales, estos no se pueden estimar en grandes cantidades.

Esta situación nos lleva a pensar que es posible plantear un esquema intermedio para los tribunales locales. Para ello consideramos importante revisar la experiencia comparada en países como Argentina, en donde se integran órganos jurisdiccionales transitorios que conocen asuntos relacionados con los procesos electorales durante los tiempos electorales. En su momento las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, previo a la reforma de 2007, funcionaban también de manera temporal.

Durante periodos no electorales las Salas Regionales tendrían la capacidad de atender los asuntos locales como si fueran primera instancia. Esto debido a que la iniciativa no habla de modificar las Salas Regionales del TEPJF pues implícitamente reconoce las funciones que realizan.

FINANCIAMIENTO A PARTIDOS POLÍTICOS

México es uno de los países más generosos en cuanto a prerrogativas para partidos políticos, no solo por el financiamiento público, sino también por los tiempos de radio y televisión, las franquicias postales e incluso el régimen fiscal preferente. A pesar de que a nivel mundial la tendencia es mantener una prevalencia del financiamiento publico frente al privado, los recursos que reciben los partidos políticos en México son sumamente elevados a comparación de otros países del mundo, particularmente en América Latina los partidos tienen acceso a fuentes de financiamiento restringidas: para su estructura ordinaria o para gastos de campaña o tiempos en radio y televisión. Un partido político en América Latina reciba casi diez veces más recursos que un partido político en otro país del contiene.

La propuesta de la iniciativa es mantener el financiamiento público a los partidos únicamente en tiempos de campaña, sin modificar la forma de distribución del dinero (30% por igual a todos y 70% en función de la fuerza electoral) y sin señalar cómo se calcularía la bolsa de financiamiento a distribuir.

Otorgar dinero solo en periodo de campaña es ignorar la función esencial que cumplen los partidos políticos en una democracia y que consiste en fomentar la cultura política, el liderazgo y participación política de las mujeres y la construcción de nuevas generaciones de jóvenes políticos, entre otras. Aunque para muchos sectores los partidos en la actualidad no funcionen de manera ideal, lo cierto es que son el vehículo con el que contamos para aglutinar intereses políticos y canalizar demandas sociales.

Por otro lado, limitar el financiamiento ordinario de los partidos políticos a financiamiento privado puede generar incentivos perversos para asegurarse más apoyo de sectores privilegiados o representar una barrera en partidos de nueva creación, por ejemplo. Para llevar a cabo esta modificación se necesitaría una regulación adecuada que establezca claros mecanismos de control y monitoreo al financiamiento privado para evitar afectar el principio de equidad

Desde el Laboratorio Electoral consideramos que es necesario repensar el modelo de financiamiento a los partidos políticos: una primera propuesta sería modificar la fórmula para calcular la bolsa de financiamiento, del 65% de la UMA a un 50%, y además hacer una asignación más equitativa, cambiar la distribución de 70-30 a 50-50, por ejemplo. Además de eliminar las franquicias postales y telegráficas, el régimen fiscal preferente y reducir los tiempos en radio y televisión.

Otro ejemplo, podría ser la forma de asignación que se sigue en Jalisco, que nació de la iniciativa de #SinVotoNoHayDinero, la cual plantea modificar el cálculo de la bolsa a repartir, de manera que no se utilice como referencia el padrón electoral, sino los votos de la última elección y además bajar el porcentaje de la UMA a partir del cual se hace el cálculo en tiempos no electorales. Cabe señalar que además esta ley fue avalada por la Suprema Corte de Justicia.

Adicionalmente, no se puede hacer una modificación de este tipo, si no se consideran también las fuentes privadas de financiamiento a las que pueden acceder los partidos políticos. De manera que sería necesario regular este aspecto detalladamente para que se incentive el financiamiento directo de la militancia, pero también establecer controles para una efectiva fiscalización.

MODELO DE COMUNICACIÓN POLÍTICA

La propuesta consiste en disminuir la cantidad de tiempo asignado en radio y televisión tanto a los partidos políticos como a la autoridad electoral. Es importante mencionar que a pesar de que la iniciativa propone retirar el financiamiento público a los partidos políticos en épocas no electorales, se mantienen los tiempos en radio y televisión a los partidos en los mismos tiempos.

Desde que se implementó el actual modelo de comunicación electoral, elección tras elección se ha señalado la gran spotización que existe de promocionales de partidos políticos; han sido millones. Creemos que el modelo de comunicación está agotado y es pertinente una revisión que pase por disminuir los tiempos de radio y televisión a los partidos y, nuevamente, por una distribución más equitativa de los mismos.

Por otro lado, nos parece contraproducente reducir o eliminar los tiempos de radio y televisión a las autoridades electorales, pues ellas son las facultadas constitucionalmente, prácticamente de manera exclusiva, para promover la participación ciudadana y el voto. Por eso consideramos que eliminar los espacios que tienen en radio y televisión demeritaría de manera significativa el ejercicio de esta importante función, que además prácticamente ninguna otra instancia del Estado mexicano lleva a cabo.

Cabe señalar que la iniciativa hace alusión al “decreto de interpretación” emitido hace unas semanas por el Congreso de la Unión a través del cual se modificó la definición de propaganda gubernamental[1], proponiendo adoptar en gran medida el contenido de dicho decreto y plasmarlo a nivel constitucional.

La revisión al modelo de comunicación política no solo se debe ceñir a la cantidad de minutos diarios a las que los partidos políticos tienen acceso, tampoco debe ser un cheque en blanco para que servidores y servidoras públicas intervengan en el proceso electoral. Se requiere sin duda una mayor apertura en las reglas para permitir un debate amplio e incluyente, y que los partidos políticos dejen de tener el monopolio de la conversación pública y las propuestas de campañas.

Es necesario repensar el modelo de comunicación política para privilegiar la libertad de expresión de todos y todas, actores políticos, sociedad civil, ciudadanía, sector empresarial, servidores y servidoras públicas, pero esto con ciertos límites y sobre todo cuidando que no se usen recursos públicos para incidir en la contienda. También debemos hacerlo considerando las nuevas tecnologías de la información, las redes sociales y sus riesgos. Esto requiere un estudio y análisis mucho más profundo del planteado en el debate público.

CONFORMACIÓN Y ELECCIÓN DEL CONGRESO DE LA UNIÓN

Contrario a lo dicho por el presidente en la mañanera al anunciar la reforma, y retomado por diversos funcionarios públicos y líderes de opinión en sus comunicaciones, la iniciativa no incluye la desaparición de las y los legisladores plurinominales, por el contrario, propone desaparecer la elección de mayoría relativa y que a todos los legisladores y legisladoras se les elija mediante listas estatales.

Desde nuestro punto de vista, integrar el Congreso de la Unión mediante listas intercaladas por sexo no es per se una mala idea. Cada vez más países en el mundo adoptan a la representación proporcional por listas como sistema para elegir sus parlamentos[2], pues esto permite mayor representatividad de todas las fuerzas políticas con un mínimo de votación y mayor pluralidad en la conformación del cuerpo legislativo.

Para poder optar por esta propuesta, es necesario conocer y analizar a detalle y con cuidado la fórmula que se va a implementar, así como los criterios poblacionales y efectos que puede tener en la distribución de fuerzas políticas. La realidad es que en México son solo dos los partidos políticos que tienen fuerza electoral en todo el territorio nacional, el resto concentra su votación en algunas regiones o incluso en unas cuantas entidades.

En este aspecto se debe cuidar cómo garantizar la proporcionalidad de la representación de las entidades federativas y que se siga respetando la máxima de “una persona, un voto”. Además, se deben tomar en cuenta los posibles efectos que la eliminación de las circunscripciones plurinominales y la adopción de un esquema de elección por entidad.

Ya si se discute la posibilidad de adoptar el sistema de representación proporcional por listas como mecanismo de elección, vale la pena valorar que sea una representación proporcional pura, para evitar la sobre representación que se ha dado en algunas legislaturas.  

RESTRICCIONES AL NÚMERO DE INTEGRANTES DE LOS CONGRESOS LOCALES Y AYUNTAMIENTOS

Respecto de la propuesta para establecer un número mínimo y máximo de integrantes de los congresos locales y los ayuntamientos, consideramos que no es una decisión que deba tomarse desde el nivel federal pues rompe con los princpios constitucionales que establecen el federalismo y el municipio libre demandas que vienen desde la Revolución Mexicana. La configuración de los congresos, municipios y la integración de sus ayuntamientos hace parte de las competencias exclusivas de las entidades federativas que están contempladas en el 115 constitucional. No vemos adecuado que desde el nivel federal se dicten disposiciones de configuración interna a las entidades federativas sino que debe hacerse a través del diálogo y el pacto entre los distintos niveles de gobierno para no alterar el federalismo.

VOTO ELECTRÓNICO

La propuesta plantea incluir al voto electrónico como una modalidad de votación de manera que sea el electorado quien decida cómo quiere votar. Aunque siempre será positivo ampliar las modalidades de votación y transitar hacia el voto electrónico es idóneo, hay que ver este tema con mucha cautela por todas las implicaciones que conlleva.

El mecanismo de voto electrónico es visto por algunos sectores como una herramienta que de manera inequívoca va a solucionar los problemas de confianza ciudadana con los procesos electorales. La realidad es que pocos países lo tienen actualmente, incluso algunos lo han adoptado y han terminado por regresar al sistema tradicional de papeleta.

Para la implementación del voto electrónico se requiere una inversión inicial considerable, sumado a la constante actualización del software y el costo del almacenamiento de las urnas electrónicas en los casos en los que se requiera. Además, algo que no distingue la iniciativa es que existen 2 modalidades de voto electrónico:

* Voto electrónico presencial: la ciudadanía acude a votar de forma presencial, pero en lugar de marcar su voto en una boleta, lo hace en una urna electrónica. Es posible que este tipo de votación pueda ayudar a corregir errores humanos cuando se realizan cómputos, por ejemplo.

* Voto remoto / en línea: este voto se hace exclusivamente a través de un programa o página web y de un dispositivo inteligente, normalmente computadoras. Sin embargo, con este tipo de votación hay menos garantías de que al momento de emitir el voto, se haga de forma libre.

Apostar de tajo por otorgar mayor certeza en la votación y el cómputo de los votos mediante la implementación de urnas electrónicas podría vulnerar la secrecía, por ejemplo, porque al entregar el respaldo en papel la o el votante obtiene un comprobante del sentido de su voto y esto lo hace vulnerable a prácticas clientelistas y fraudulentas. Darle además 2 modalidades de votación a la ciudadanía el día de la jornada puede derivar en graves problemas logísticos.

La posibilidad de mudar al voto electrónico debe ser producto de una exhaustiva evaluación de riesgos y costos. Mantener esta propuesta en la iniciativa de reforma es pertinente pues abre la puerta al debate sobre este tipo de mecanismos; no obstante, no puede ser aprobada sin el proceso previo de evaluación de los costos de implementación y mantenimiento, así como de campañas de confianza entre la ciudadanía.

El ejemplo más cercano que tenemos es Coahuila, entidad que implementó la posibilidad de voto en urnas electrónicas a través de pruebas piloto desde el pasado proceso electoral y que para ello realizó un estudio sobre sus costos. El resultado fue que los beneficios eran mayores a los costos y que estos últimos iban a terminar de absorberse luego del uso de las urnas en 4 procesos. Además, concluyeron que este tipo de urnas abaratarían a largo plazo el desarrollo de los procesos electorales. Pero las condiciones de Coahuila podrían no replicarse en todas las entidades federativas y por eso es necesario un análisis detallado en cada entidad y realizado por las autoridades competentes.

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La iniciativa también aborda los mecanismos de participación ciudadana; de manera particular el porcentaje de participación ciudadana para su validez y plantea reducirlo de 40% a 33% para el caso de la revocación de mandato. Consideramos que esto sería un error, pues demeritaría este tipo de ejercicios e iría en contra de la tendencia mundial.

En todos los países de la región donde se prevé la revocación de mandato se necesita al menos 50% de participación para que sea vinculante y para su solicitud a nivel federal se necesitan firmas de entre 15% y 20% de las personas inscritas para votar. Particularmente, en Venezuela y Bolivia la participación ciudadana deberá ser igual o mayor a la obtenida en la elección mediante la que llegaron al cargo.

En ningún caso el porcentaje requerido para considerar válido un ejercicio de revocación de mandato es menor al 50%. La razón de ser de esto radica en la legitimación para remover del cargo de manera anticipada a un gobernante que fue electo democráticamente por un número mayoritario de personas en una elección constitucional. Ir en contra de esto por parte de un número significativamente menor a las personas que lo eligieron podría generar una grave crisis de gobernabilidad.

Adicionalmente, consideramos que las figuras de participación ciudadana, para que sean realmente efectivas, se deben regular a detalle en la legislación secundaria. Lo ideal es que se emita una Ley Federal de Participación Ciudadana en donde se prevean procesos independientes y distintos a los que se siguen para hacer una elección, el objetivo es que a cada mecanismo democrático se le regule de manera acorde a su naturaleza. Unificar en una sola ley todos los detalles relacionados a consultas populares, revocación de mandato o cualquier otra figura relacionada, dotaría de certeza y claridad a los procesos.

En el BALANCE FINAL la propuesta está repleta de claroscuros que necesitan ser analizados con mesura para encontrar puntos en común con la oposición y la ciudadanía inconforme, como se han realizado todas las reformas electorales hasta ahora. Algunos temas atentan en contra del federalismo, pues es un planteamiento que busca la centralización y concentración de la función electoral, otros son contrarios a la autonomía e independencia que deben regir en las autoridades electorales y muchos otros requieren mayor detalle para saber sin como se plantean fortalecen el sistema electoral o solo buscan beneficiar a la fuerza política mayoritaria.

Cualquiera que sea el destino final, ojalá previamente se de un debate amplio y serio para analizar los pormenores de la posible reforma electoral. Mientras tanto, no queda más que esperar a ver qué sucede con esta iniciativa y prender el radar legislativo para anticiparnos a que consideren la posibilidad de pasar esta reforma en forma de ley reglamentaria y se modifique -sin cambios a la propuesta inicial- el sistema electoral mexicano.

[1] La cual se definió como: propaganda gubernamental es el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones y proyecciones difundidas, bajo cualquier modalidad de comunicación social, con cargo al presupuesto público etiquetado de manera específica para ese fin.

[2] Según ACE Project, 32% de los países del mundo se rigen por el sistema de representación proporcional y 33% por el de mayoría relativa, ver https://aceproject.org/main/espanol/es/esh.htm