Resolución de las acciones de inconstitucionalidad de cara a las elecciones 2021

Con miras al proceso electoral 2020-2021, el más grande de la historia de nuestro país por el número de cargos a elegir (21,368) y por la cantidad de electores potenciales (cerca de 94 millones de personas), 27 entidades federativas realizaron reformas a sus respectivas legislaciones electorales. En algunos casos, incluso se expidieron nuevas leyes en la materia.[i]

Entre las temáticas abordadas en dichas reformas se encuentran la modificación de la fecha de inicio de los procesos electorales locales, disposiciones relativas a Violencia Política contra las Mujeres en Razón de Género (VPMG), prohibiciones en cuanto a la propaganda política y electoral, regulación de las coaliciones, capacitación electoral, financiamiento, acciones afirmativas en materia indígena, modificación al tope de gastos de campaña, reducción a la remuneración de consejeros electorales, entre otras.

Inconformes con lo anterior, al menos en 19 entidades[ii] los partidos políticos promovieron 63 acciones de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) a fin de impugnar la modificación de las reglas que regirán la contienda electoral de este año.

Recordemos que mediante la acción de inconstitucionalidad se denuncia una probable contradicción entre la Constitución y una norma general; si la SCJN determina que la disposición impugnada contraviene lo establecido en la Carta Magna, dicha norma pierde validez y se elimina del ordenamiento jurídico.[iii]

Por ello, la acción de inconstitucionalidad se ha convertido, de facto, en parte del proceso legislativo en materia electoral, al constituirse como el recurso a través del cual se busca dejar sin efectos aquellas disposiciones cuyo contenido contraviene el texto constitucional, a fin de evitar que formen parte de las reglas que conducirán el proceso electoral.

De este modo, a partir de agosto de 2020, la Corte ha resuelto las impugnaciones presentadas en materia electoral, sentando distintos criterios respecto de la validez de las reformas realizadas en cada entidad. En virtud de lo anterior, las líneas siguientes recogen algunos de los criterios más importantes que nuestro máximo tribunal estableció de cara al proceso electoral 2020-2021.

¬ Modificación al inicio del proceso electoral local. La SCJN declaró la validez de la disposición normativa que postergó el inicio del proceso electoral de septiembre a diciembre del año previo al de la elección, en el Estado de Sinaloa. Ello al considerar que el Congreso de dicha entidad cuenta con libertad configurativa para realizar tal modificación. [iv]

No obstante, al resolver la acción de inconstitucionalidad 165/2020 y su acumulada, el Pleno invalidó la porción normativa que prorrogaba la fecha de inicio del proceso electoral en Jalisco. Ello al estimar que si bien los Congresos locales cuentan con amplia libertad para establecer las fechas de inicio de los procesos electorales y la duración de las precampañas y campañas, corresponde a los institutos electorales locales las determinaciones relativas a las cuestiones fácticas que se presenten previo al inicio de los procesos electorales y durante estos, correspondiéndoles la determinación de los ajustes relativos al inicio, desarrollo y conclusión de dichos procesos, derivado de las problemáticas que se pudieran actualizar en el contexto real de las entidades federativas y que generen la necesidad de postergar el inicio de tales procesos en caso de problemas sociales, seguridad pública o de salud general.

¬ Elegibilidad de las personas condenadas por cometer VPMG. Al resolver las acciones de inconstitucionalidad 140/2020 y su acumulada 145/2020 la Corte estimó que una disposición que limitaba la elegibilidad de las personas por haber sido condenadas por VPMG debía interpretarse de conformidad con la Constitución, en el sentido de que únicamente se pierde la elegibilidad en los casos de la comisión del delito de VPMG y frente a una sentencia definitiva. La relevancia de este criterio radica en su posible discrepancia con lo establecido por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el cual ha construido un criterio según el cual, cualquier sanción —ya sea administrativa, electoral o penal— por incurrir en una conducta de VPMG se traduce en la imposibilidad de participar como candidata o candidato.[v]

¬ Prohibiciones en materia de propaganda política y electoral. La Corte declaró la invalidez de los preceptos que preveían como supuesto de sanción que la propaganda política o electoral calumnie a los partidos políticos o a las instituciones, al considerar que la protección constitucional de no calumniar solo protege a las personas, de forma que no es posible incluir a sujetos distintos de éstas. Así, estimó que se trata de una restricción a la libertad de expresión de los partidos políticos que no encuentra justificación.[vi]

¬ Regulación de las coaliciones por parte de los Congresos Locales. El Pleno invalidó distintos preceptos que establecían requisitos no previstos en las leyes generales para la formación de coaliciones, modificaban los plazos establecidos para su registro y, de forma general, pretendían normarlas. Lo anterior, toda vez que la regulación de las coaliciones es competencia exclusiva del Congreso de la Unión.[vii]

No obstante, al resolver la acción de inconstitucionalidad 236/2020 y sus acumuladas, el Pleno declaró la validez de una disposición de la Constitución de Baja California que establece respecto a la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional que, en el caso de coaliciones, la primera asignación a cada partido político deberá determinarse, además, con base en el convenio de coalición registrado. Lo anterior, al estimar que dicha porción normativa no regula sustancialmente la figura de las coaliciones, sino que es una norma instrumental para dotar de sentido al sistema de asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional.

¬ Regulación de la capacitación electoral. La SCJN invalidó diversos preceptos que regulaban la capacitación electoral en favor de los Institutos Electorales Locales, en virtud de que esta materia se encuentra reservada al Instituto Nacional Electoral.[viii]

¬ En materia de financiamiento se aprobaron criterios como los siguientes:

a) Reducción al financiamiento público ordinario de partidos políticos locales. La Corte invalidó la fórmula establecida en el Código Electoral de Jalisco que consistía en multiplicar el padrón electoral por el 20% de la UMA, al ser contraria a lo previsto en la Ley General de Partidos Políticos, la cual dispone que para el otorgamiento de financiamiento público ordinario anual para partidos políticos locales se debe multiplicar el padrón electoral por el 65% de la UMA.[ix]

b) Prohibición de recibir financiamiento privado en caso de no tener derecho a financiamiento público. El Pleno declaró la validez de un precepto de la Ley Electoral de Querétaro que establece que los partidos que no tienen derecho a recibir financiamiento público local, no podrán recibir financiamiento privado. Ello al considerar que las entidades federativas cuentan con libertad para legislar sobre la forma en que los partidos reciben financiamiento privado en el ámbito local, aunado a que tal disposición se constituye como un mecanismo para cumplir con el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el privado.[x]

Este criterio es contrario a lo sostenido por la Sala Superior del TEPJF al resolver el expediente SUP-JRC-4/2017, en el que consideró que no es conforme a derecho que a un partido político nacional se le restrinja totalmente el derecho a recibir financiamiento público en el ámbito local y, a consecuencia de ello, se le impida la posibilidad de obtener financiamiento privado, al estimar que con tal determinación se afecta el principio de equidad.

c) Límites anuales al financiamiento que los partidos pueden recibir de sus militantes y simpatizantes. La SCJN declaró la validez de los preceptos de la Ley Electoral de Chihuahua que establecen estos límites, al estimar que las entidades federativas cuentan con libertad configurativa para fijar los montos máximos que pueden recibir los partidos de sus militantes y simpatizantes, siempre que se respete el principio de prevalecia de los recursos públicos sobre los privados.[xi]

¬ Omisión de realizar una consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas. La Corte declaró la invalidez de las modificaciones legislativas en las que siendo susceptibles de afectar los intereses de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, los Congresos Locales omitieron cumplir con su obligación de consultarles previo al establecimiento de acciones afirmativas, tales como:

a) En Guerrero, se estableció la obligación de los partidos políticos de postular fórmulas de candidaturas a diputaciones de mayoría relativa de origen indígena o afromexicana en, al menos, la mitad de los distritos en los que este sector sea igual o mayor al 40% del total de la población del distrito.

Asimismo, en los municipios en los que la población indígena o afromexicana sea igual o mayor al 40%, los partidos políticos deberán postular, en por lo menos la mitad, el 50% de candidaturas de origen indígena o afromexicana en planilla de Presidente, Síndicos, así como en la lista de regidores, para integrar los ayuntamientos, observando la paridad de género en la postulación.

b) En la Constitución del Estado de Veracruz, se estableció que en los juicios y procedimientos en los que los pueblos y comunidades indígenas fueran parte, se tomarían en cuenta sus prácticas y costumbres, otorgando la garantía más amplia en el acceso a la justicia y participación ciudadana. Asimismo, se señaló que los pueblos indígenas tienen derecho a participar plenamente en la vida política, económica, social y cultural del Estado.

c) En la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Chiapas, el legislador estableció todo un libro dedicado a los derechos indígenas. Asimismo, en la Ley de Participación Ciudadana de la referida entidad, se estableció la definición de Asamblea General Comunitaria.

d) Se adicionó un capítulo al Código Electoral del Estado de Veracruz, con disposiciones relativas a la elección de representantes ante los ayuntamientos y autoridades para el ejercicio de sus formas de gobierno; la dimensión de la paridad de género en sus procedimientos democráticos; así como la forma en que el Instituto Electoral Local debe adoptar las medidas necesarias para la organización, acompañamiento y apoyo a las comunidades, pueblos indígenas y afromexicanas, en coordinación con las autoridades tradicionales, nacionales y locales.[xii]

¬ Regulación del tope de gastos de campaña. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 132/2020 la Corte señaló que las entidades federativas tienen libertad configurativa para determinar los topes de gastos de campaña, siempre que se sujeten a los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.

¬ Remuneración de los Consejeros Electorales. El Pleno invalidó la disposición normativa que establecía una disminución en la remuneración de los consejeros electorales de Baja California, al considerar que con tal disminución se afecta su autonomía e imparcialidad.[xiii]

¬ Competencia para establecer tipos y penas en materia de delitos electorales. El Pleno declaró la invalidez de las disposiciones del Código Penal de Chihuahua que sancionaban con pena de prisión el daño físico, psicológico, emocional o económico, que tuviera como resultado impedir el ejercicio de los derechos políticos de la mujer. Ello al estimar que los Congresos locales carecen de competencia para emitir las normas que establezcan tipos y penas en materia de delitos electorales, toda vez que es competencia exclusiva del Congreso de la Unión.[xiv]

¬ Cancelación del registro a planillas incompletas de Ayuntamientos. La Corte validó la porción normativa de la Ley Electoral del Estado de Querétaro que establece que si la integración de una planilla de Ayuntamiento queda incompleta, se cancelará su registro. Lo anterior, al considerar que dicha disposición no restringe los derechos de votar y ser votado a los candidatos de la planilla, pues solamente establece una consecuencia en caso de que no se subsane esa situación de forma previa a la elección. Ello aunado a que, conforme al principio de certeza, es importante que la ciudadanía conozca a todos los candidatos que conforman la planilla del Ayuntamiento para poder ejercer un voto informado.[xv]

Criterio que resulta contradictorio con la jurisprudencia 17/2018 del TEPJF, que establece que ante la identificación de fórmulas incompletas o con postulaciones duplicadas en una planilla, si se omite cumplir el requerimiento de subsanarlas, es posible que puedan registrarse planillas incompletas, al estimar que de esa forma se salvaguarda el derecho de ser electo de quienes debidamente fueron postulados en fórmulas completas, siendo las autoridades  administrativas electorales quienes deben implementar medidas que aseguren la debida integración de los ayuntamientos para su funcionamiento.[xvi]

¬ Reducción del número de integrantes de Ayuntamientos. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 278/23020 y sus acumuladas, la SCJN determinó que la reducción en el número de síndicos y regidores de los ayuntamientos del Estado de México, no viola el principio de representación proporcional, ya que la Constitución otorga libertad al legislador local para definir el número y porcentajes de regidores que ocuparán el cargo, siempre y cuando sean razonables.

Es así que, con la resolución de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, quedó establecido el marco normativo que regirá los procesos electorales locales 2020-2021. Veremos de qué forma inciden los criterios establecidos por nuestro máximo tribunal en el desarrollo de los comicios.

[i] Chiapas y San Luis Potosí.

[ii] Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Estado de México, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.

[iii] Para lo cual se requiere una mayoría de, al menos, ocho votos.

[iv] Acción de Inconstitucionalidad 135/2020

[v] Véase “Registro de personas sancionadas por Violencia Política contra las Mujeres por Razón de Género”, por Strategia Electoral, en Animal Político, 22 de septiembre de 2020. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/candidata/registro-de-personas-sancionadas-por-violencia-politica-contra-las-mujeres-por-razon-de-genero/

[vi] Acciones de Inconstitucionalidad 133/2020, 134/2020, 165/2020 y 273/2020.

[vii] Acción de Inconstitucionalidad 132/2020, 133/2020, 134/2020, 140/2020 y su acumulada 145/2020.

[viii] Acción de Inconstitucionalidad 140/2020 y su acumulada 145/2020.

[ix] Acción de Inconstitucionalidad 165/2020.

[x] Acción de Inconstitucionalidad 132/2020.

[xi] Acción de Inconstitucionalidad 156/2020.

[xii] Acciones de Inconstitucionalidad 136/2020, 148/2020, 158/2020 y acumuladas, 241/2020 y acumuladas.

[xiii] Acción de Inconstitucionalidad 128/2020 y acumuladas.

[xiv] Acción de Inconstitucionalidad 80/2019.

[xv] Acción de Inconstitucionalidad 132/2020.

[xvi] Jurisprudencia 17/2018 de rubro CANDIDATURAS A CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR. LOS PARTIDOS POLÍTICOS TIENEN LA OBLIGACIÓN DE PRESENTAR FÓRMULAS COMPLETAS, A FIN DE GARANTIZAR LA CORRECTA INTEGRACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS.