Propaganda o comunicación gubernamental

La comunicación y la propaganda gubernamental son dos conceptos íntimamente relacionados -aunque distintos entre sí- que tienen como principal objetivo informar la actividad del gobierno y acercar información útil a toda la ciudadanía.[i] A continuación los revisaremos y analizaremos su papel durante las campañas electorales.

Por un lado, la comunicación gubernamental hace referencia al ejercicio de difusión e información que, dejando de lado intereses particulares de partidos y personajes políticos se centra en la gestión y administración pública. Por el otro, la propaganda gubernamental se trata de un ejercicio de información cuya naturaleza deriva de la intención intrínseca y/o manifiesta de informar logros de gobierno, temas coyunturales de ejercicio gubernamental, datos o estadísticas de actividades o programas gubernamentales y, en general, información relevante respecto del actuar de un gobierno en activo con el fin de generar una imagen positiva de este ante la ciudadanía y el electorado.[ii]

Así, la comunicación gubernamental es el género que no está sujeto a debate de lo que es y no es, mientras que la propaganda gubernamental es la especie. Esto significa que toda propaganda gubernamental es comunicación gubernamental, pero no toda comunicación gubernamental es propaganda gubernamental.[iii]

Las normas en materia de comunicación y de propaganda gubernamental en materia electoral se encuentran reguladas – principalmente- en el texto constitucional y lo que buscan es proteger la equidad de la competencia y la neutralidad de los gobernantes en el desarrollo de los procesos electorales. A partir de la reforma político-electoral de 2007, el Poder Reformador de la Constitución incorporó nuevas reglas para salvaguardar estos principios, mismas que son aplicables en la actualidad.

Por un lado, al artículo 134 constitucional[iv] se adicionaron dos premisas fundamentales que deben regir en todo momento a todas las personas servidoras públicas en cualquier orden de gobierno, ya sea municipal, estatal o federal:

¬ La obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la contienda entre los partidos políticos, y

¬ El deber de que, bajo cualquier modalidad de comunicación social, la propaganda gubernamental tenga carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. Como restricción, se fijó que en ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidora o servidor público.[v]

Estas premisas cumplen los siguientes propósitos:

¬ Presupuestal: que implica la tutela de los recursos de la hacienda pública y el gasto de gobierno en propaganda gubernamental.

¬ Rector: a fin de que la propaganda tenga carácter institucional y fines informativos.

¬ Electoral: que busca controlar y restringir el uso de la propaganda, fuera o dentro de los procesos electorales para evitar que se utilice con fines personales.

Por otro lado, el artículo 41 constitucional añadió una obligación temporal para las y los servidores públicos, en el sentido de que durante las campañas (federales y locales) y hasta la conclusión de la jornada electoral, se deberá suspender la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental (emitida por los poderes federales, estatales y municipales, así como demarcaciones en la CDMX y cualquier otro ente público); siendo las únicas excepciones: las campañas de información de las autoridades electorales, servicios educativos y de salud, o las necesarias para protección civil en casos de emergencia.[vi] En consecuencia, las medidas establecidas en el artículo 134 constitucional son permanentes y las añadidas al 41 constitucional tienen carácter temporal.

A través de precedentes judiciales[vii], el Tribunal Electoral ha concebido a la propaganda gubernamental como toda aquella información pública que haga del conocimiento general logros de gobierno, avances o desarrollo económico, social, cultural o político, así como beneficios y compromisos cumplidos por un ente público, que sea ordenada, suscrita o contratada con recursos públicos y su contenido no sea posible considerarlo como informativo.

Asimismo, han sido los propios precedentes los que se han encargado de regular lo mandatado por la Constitución federal y así marcar la ruta de lo que se puede hacer o no a través de la propaganda gubernamental.

La línea jurisprudencial vigente conforma los criterios generales siguientes:

Permitido

¬ En todo momento (en proceso electoral o no) está permitida la propaganda gubernamental que aluda a campañas de información de las autoridades electorales, así como relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

¬ Es posible difundir información pública de carácter institucional en portales de internet, aún en periodos de campaña y de veda electoral, siempre que no se posicione a favor o en contra a alguna opción política o electoral.[viii]

¬ Durante las campañas electorales, la comunicación debe ser institucional con la ciudadanía sólo respecto de información que se estime indispensable, debido a la proximidad de la jornada electoral y a la mayor posibilidad de incidir en el electorado.[ix]

¬ La sola asistencia en días inhábiles de los servidores públicos a eventos de proselitismo político para apoyar a determinado partido, precandidato o candidato no está restringida en la ley, en tanto que esa conducta, por sí misma, no implica el uso indebido de recursos públicos.[x]

¬ La intervención de servidores públicos en actos relacionados o con motivo de las funciones inherentes al cargo, no vulneran los principios de imparcialidad y equidad si no difunden mensajes que impliquen su pretensión a ocupar un cargo de elección popular, la intención de obtener el voto, de favorecer o perjudicar a un partido político o candidatura o, de alguna manera, los vincule a los procesos electorales.[xi]

¬ No existe deber específico de suspender la entrega de los beneficios de los programas sociales durante las campañas electorales, pero en su entrega o ejecución deben observarse los principios de imparcialidad, equidad y neutralidad.[xii]

Limitaciones

¬ Abstenerse de difundir propaganda en la que se promueva nombre, imagen, voz o símbolo de la persona servidora pública que implique propaganda personalizada.[xiii]

¬ Los supuestos de excepción relativos a las campañas de información, servicios educativos, de salud y las de protección civil en caso de emergencia, de ninguna manera pueden considerarse como exentos de cumplir con la normativa constitucional y legal en la materia.[xiv]

¬ Las prohibiciones que rigen la propaganda institucional o gubernamental aplican igualmente tanto para los legisladores del Congreso de la Unión como grupos parlamentarios.[xv]

¬ La obligación constitucional de los servidores públicos de observar el principio de imparcialidad encuentra sustento en la necesidad de preservar condiciones de equidad en la contienda, lo que quiere decir que el cargo que ostentan no se utilice para afectar los procesos electorales a favor o en contra de un candidato o un partido político.[xvi]

¬ La propaganda gubernamental no debe tener similitudes con la propaganda política-electoral.[xvii]

¬ La propaganda gubernamental debe evitar exaltar logros, atributos o cualidades de un funcionario público que pudieran incidir en algún proceso electoral.[xviii]

¬ En periodo de veda electoral está prohibida la difusión de propaganda gubernamental, aun en redes sociales, en la que se aluda a acciones o logros de gobierno.[xix]

¬ La manifestación pública de las personas titulares del Poder Ejecutivo respecto de las candidaturas de cierta fuerza política el día de la jornada, utilizando recursos públicos, en sí misma es violatoria del principio democrático.[xx]

En complemento de lo anterior, recientemente la Sala Superior del Tribunal Electoral emitió dos criterios adicionales que, por su trascendencia, son analizados de manera separada. Se trata de: 1) Los llamados “Lineamientos Cancha Pareja 2.0”, aplicables a los procesos electorales concurrentes 2020-2021 y, 2) El análisis de las conferencias matutinas del presidente de México, mejor conocidas como “mañaneras”, a la luz del concepto de propaganda gubernamental.

La revisión de ambos criterios ofrece una mayor certeza y orientación en el desarrollo de los actuales procesos electorales.

1. Lineamientos “Cancha Pareja” 2.0 aplicables a los procesos electorales concurrentes 2020-2021.

El 21 de diciembre de 2020, el Consejo General del INE aprobó la resolución INE/CG694/2020 (avalada en sus términos por la Sala Superior en la sentencia SUP-RAP-140/2020), por la cual ejerció su facultad de atracción, a efecto de emitir los lineamientos para garantizar la equidad entre los participantes en la contienda electoral durante el proceso electoral federal concurrente con la elección local ordinaria 2020-2021 (Lineamientos “Cancha Pareja” 2.0), mismos que son aplicables a partir de su aprobación y hasta la jornada electoral del 6 de junio a todas y todos los aspirantes y personas servidoras públicas que opten por la elección consecutiva.

Durante dicho periodo, se plantearon directrices de la propaganda gubernamental bajo cualquier modalidad de comunicación social. Se precisó que, en caso de difundir este tipo de propaganda causando un beneficio a una fuerza política, la misma también se contabilizará para efectos de los topes de gasto correspondientes.

De los Lineamientos es posible extraer las siguientes permisiones y restricciones en la difusión de propaganda gubernamental.

Permisiones:

¬ Deberá tener carácter institucional.

¬ Fines informativos, educativos o de orientación social.

Restricciones:

¬ No se permite la exaltación, promoción o justificación de algún programa o logro obtenido en los gobiernos local, federal o de alguna administración específica.

¬ Deberá abstenerse de incluir frases, imágenes, voces o símbolos que pudieran ser constitutivos, de propaganda política o electoral, o bien, elementos de propaganda personalizada de algún servidor o servidora pública.

¬ No podrá́ difundir logros de gobierno y obra pública o justificar y convencer a la población de la pertinencia de una administración en particular.

¬ No podrá́ contener logotipos, slogans o cualquier otro tipo de referencias al gobierno federal o a algún otro gobierno o administración, o a sus campañas institucionales, ni incluir elementos de propaganda personalizada de servidor público alguno.

2. Alcances de “las mañaneras”.

El 3 de marzo de 2021, la Sala Superior dictó un fallo de suma importancia en materia de propaganda gubernamental (SUP-REP-139/2019 y acumulados) ya que, entre otras cuestiones, abordó cuatro puntos específicos orientadores vinculados a la propaganda gubernamental:

1. El marco jurídico que debe regir a la propaganda gubernamental desde el punto de vista constitucional y sus precedentes, algunos de los cuales han sido descritos con anterioridad.

2. Cómo concebir las conferencias matutinas del presidente de México conocidas como “las mañaneras”.

¬ Por regla general, “las mañaneras” son una forma de comunicación gubernamental, donde el Titular del Ejecutivo Federal expone temas elegidos por él con formato libre en su contenido y conduce la interacción con los medios de comunicación.

¬ Si bien se aborda información de interés público, ésta no puede sustraerse del marco constitucional y legal vigente, particularmente de los artículos 41 y 134 constitucionales, esto es, “las mañaneras” deben ajustarse a las reglas del juego democrático.

¬ Se debe analizar el contenido de cada una de “las mañaneras” para determinar si se trata de propaganda gubernamental y, por tanto, si durante las campañas y hasta la jornada electoral, su contenido está relacionado con informes, logros de gobierno, avances o desarrollo económico, social, cultural o político, o beneficios y compromisos cumplidos por parte de algún ente público, pues en este caso, estamos en presencia de propaganda gubernamental, en principio prohibida por el artículo 41 constitucional.

Ante este supuesto, si las concesionarias de radio o televisión transmiten (total o parcialmente) este tipo de conferencias matutinas en entidades federativas donde se celebran procesos electorales, corren un alto riesgo de violentar el artículo 41 constitucional (difundir propaganda gubernamental en periodo prohibido).

3. Entre otras cuestiones, se establecen algunos lineamientos que deben seguir las concesionarias sobre la transmisión de “las mañaneras”.

¬ No hay obligación legal de transmitir total o parcialmente “las mañaneras” o cualquier otra comunicación gubernamental similar.

¬ Las concesionarias deben guardar neutralidad en la difusión de comunicación gubernamental más aún de carácter electoral, lo que implica una actitud de imparcialidad y libre de favoritismos, en relación con los distintos actores del proceso electoral.

¬ Las concesionarias están obligadas a no transmitir propaganda gubernamental en las entidades donde se desarrollen procesos electorales, de acuerdo con los mapas de cobertura y el catálogo de emisoras aprobadas por el INE.

4. La responsabilidad de las y los servidores públicos por difundir propaganda gubernamental en periodo prohibido.

¬ “Las mañaneras” y cualquier tipo de conferencias organizadas por las y los servidores públicos no pueden violentar el marco constitucional y legal, por lo que, si existe difusión de propaganda gubernamental indebida durante su realización, los responsables directos serán las y los funcionarios públicos que convocan y organizan las conferencias de prensa.

¬ Cuando una persona funcionaria pública convoca a una rueda de prensa para difundir logros, programas o proyectos de Gobierno, incurre en la difusión de propaganda gubernamental en medios de comunicación. Luego entonces, si durante las campañas y hasta la jornada electoral, la información del Estado se realiza por conferencias de prensa, se considera propaganda gubernamental, por tanto, habría una irregularidad constitucional.

Lo relevante en materia electoral, entonces, no es el tipo de formato comunicativo en que se produce la comunicación; es el contenido lo que determina la propaganda gubernamental prohibida o permitida (SUP-REP-185/2020).

[i] SUP-REP-139/2019 y acumulados.

[ii] SUP-REP-185/2020.

[iii] SUP-REP-139/2019 y acumulados.

[iv] Dentro de los objetivos de esta reforma fueron (SUP-REP-163/2018): impedir el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido o candidatura, así como el uso de éste para promover ambiciones personales de índole política; evitar el uso del dinero público para incidir en los procesos electorales y que la propaganda institucional tenga promoción personalizada con fines electorales, y exigir a quienes ocupan cargos de gobierno total imparcialidad.

[v] La línea jurisprudencial del Tribunal Electoral se ha encargado de fijar ciertos parámetros que nos permiten identificar cuando estamos frente a propaganda personalizada de las y los servidores públicos, particularmente nos referimos a la actualización de un elemento personal, objetivo y temporal (Jurisprudencia 12/2015 de la Sala Superior, de rubro PROPAGANDA PERSONALIZADA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. ELEMENTOS PARA IDENTIFICARLA).

[vi] Esta misma disposición se encuentra prevista por los artículos 21 de la Ley General de Comunicación Social; 209, numeral 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 7, numeral 8 del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral.

[vii] SUP-JRC-108/2018, SUP-REP-156/2016, SUP-REP-622/2018 y SUP-REP-37/2019 y sus acumulados, entre otros.

[viii] Ver Tesis XIII/2017 de rubro: “INFORMACIÓN PÚBLICA DE CARÁCTER INSTITUCIONAL. LA CONTENIDA EN PORTALES DE INTERNET Y REDES SOCIALES PUEDE SER DIFUNDIDA DURANTE CAMPAÑAS Y VEDA ELECTORAL”.

[ix] SUP-RAP-119/2010.

[x] Ver Jurisprudencia 14/2012 de rubro: “ACTOS DE PROSELITISMO POLÍTICO. LA SOLA ASISTENCIA DE SERVIDORES PÚBLICOS EN DÍAS INHÁBILES A TALES ACTOS NO ESTÁ RESTRINGIDA EN LA LEY”. Ese criterio ha sido recientemente reiterado en el SUP-REP/45/2021.

[xi] Ver Jurisprudencia 38/2013 de rubro: “SERVIDORES PÚBLICOS. SU PARTICIPACIÓN EN ACTOS RELACIONADOS CON LAS FUNCIONES QUE TIENEN ENCOMENDADAS, NO VULNERA LOS PRINCIPIOS DE IMPARCIALIDAD Y EQUIDAD EN LA CONTIENDA ELECTORAL”

[xii] Ver Tesis L/2015 de rubro: “ACTOS PROSELITISTAS. LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEBEN ABSTENERSE DE ACUDIR A ELLOS EN DÍAS HÁBILES”.

[xiii] Ver Jurisprudencia 12/2015 de la Sala Superior, de rubro “PROPAGANDA PERSONALIZADA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. ELEMENTOS PARA IDENTIFICARLA”.

[xiv] Ver Jurisprudencia 18/2011 de rubro: “PROPAGANDA GUBERNAMENTAL. LOS SUPUESTOS DE EXCEPCIÓN A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 41, BASE III, APARTADO C, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, DEBEN CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD E IMPARCIALIDAD.

[xv] Ver Jurisprudencia 10/2009 de rubro: “GRUPOS PARLAMENTARIOS Y LEGISLADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. ESTÁN SUJETOS A LAS PROHIBICIONES QUE RIGEN EN MATERIA DE PROPAGANDA GUBERNAMENTAL”

[xvi] Ver Tesis V/2016 de rubro: “PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD. LO DEBEN OBSERVAR LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES (LEGISLACIÓN DE COLIMA)”.

[xvii] SUP-JRC-26/2018.

[xviii] SUP-REP-37/2019.

[xix] SUP-REP-109/2019.

[xx] SUP-REC-503/2015.