Las propuestas de reforma: remedios (in)necesarios

La realidad por lo general va un paso adelante del Derecho, especialmente en la actualidad donde el mundo se mueve a gran velocidad y vive en constante transformación. Lo ideal es que las regulaciones normativas se adecúen tan rápido como sea posible a la problemática y realidad social -vigente- pero esto no debe ser a cualquier costo; por el contrario es necesario que las propuestas que se hacen desde el legislativo o el gobierno en turno deban partir de análisis cuidadosos y no de “coyunturas”.

Este es el caso del sistema electoral mexicano, una historia en la que las reglas y lógicas bajo las cuales se hacen las elecciones en nuestro país han ido evolucionando de 1977 a la fecha a partir de reformas constitucionales, legales, criterios, precedentes y jurisprudencias. Las reformas de las que ha sido objeto el sistema han surgido a partir de propuestas de la oposición y consenso de todas las fuerzas políticas.

Para llegar al sistema electoral que actualmente tenemos, hemos necesitado de ocho grandes reformas constitucionales: 1977, 1986, 1989-1990, 1993, 1994, 1996, 2007-2008 y 2014. Cada una de ellas ha buscado fortalecer y consolidar las reglas electorales a efecto de consolidar la celebración de elecciones periódicas, libres y auténticas, así como mediante la creación de instituciones autónomas, y de generar condiciones de equidad, competitividad y certeza. Aunque no todo en las reformas electorales ha sido avance, pues hay que reconocer que en algunos -pocos- casos ha habido retrocesos, sí podemos decir que en general hasta ahora todas las modificaciones constitucionales y legales han sido positivas.

Desde finales de abril de este año el Presidente de la República anunció y posteriormente presentó una propuesta de reforma electoral de amplio alcance. Como respuesta a ella, el PAN, el PT y el PRI anunciaron sus propuestas. Los primeros 2 presentaron sus iniciativas poco tiempo después. Posteriormente llegaron un sinfín de iniciativas tanto constitucionales como legales sobre el tema, provenientes prácticamente de todos los partidos políticos.

Tan solo durante el actual periodo legislativo se han presentado 177 iniciativas para reformar la totalidad o una parte del marco jurídico electoral. En esta entrada nos centraremos de manera particular en lo planteado desde el Ejecutivo Federal y la propuesta del PAN, la cual tiene puntos coincidentes con las propuestas de los otros partidos integrantes de su coalición, PRI y PRD.

Iniciativa del Ejecutivo Federal: sentando las bases de la cuarta transformación

El 28 de abril el presidente López Obrador presentó ante la Cámara de Diputados su propuesta para reformar el sistema electoral. El proyecto abarca cambios sustanciales en 7 temas:

1. Financiamiento de partidos políticos.
2. Acceso de los partidos a radio y televisión con fines electorales.
3. Unificación de las autoridades electorales administrativas y jurisdiccionales y extinción de los organismos públicos locales electorales -OPLE- y los tribunales electorales de las entidades federativas.
4. Conformación del Instituto Nacional de Elecciones y Consultas y de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
5. Elección mediante sistema de listas por entidad federativa y reducción del número de legisladores.
6. Voto electrónico.
7. Reducción de integrantes de Congresos locales, ayuntamientos y alcaldías.

La contrapropuesta

Aprovechado la provocación presidencial, el PAN formuló sus propios planteamientos, varios de los cuales han sido recurrentes al menos desde el sexenio de Felipe Calderón. Los temas del proyecto de reforma Constitucional que puso sobre la mesa son:

1. Segunda vuelta electoral.
2. Nulidad de la elección por injerencia del crimen organizado.
3. Listas plurinominales.
4. Gobiernos de coalición.
5. Reforma en materia de comunicación social.

Además, el PAN acompaño su propuesta de reforma constitucional de un planteamiento para reformar la legislación secundaria, lo cual resulta idóneo pues así se redondean y aterrizan los grandes temas. Los ejes temáticos de esta propuesta de reforma a la legislación secundaria son:

1. Elecciones primarias
2. Sobrerrepresentación en la integración de las Cámaras del Congreso
3. Nulidad de elecciones por involucramiento del crimen organizado
4. Candidatura común
5. Voto electrónico
6. Declinación de candidaturas

La única coincidencia entre la propuesta del presidente y la del PAN es el voto electrónico

Mientras que la iniciativa del presidente eleva la figura de voto electrónico a rango Constitucional, la propuesta del PAN introduce la figura a la legislación secundaria. El proyecto del Ejecutivo propone “aprovechar las tecnologías de la información para facilitar la participación ciudadana”. Sin embargo, la iniciativa no es explícita en la forma de implementación y tampoco precisa la modalidad en que se va a emitir el voto -presencial, a distancia o ambos-.

Por su parte la iniciativa del PAN menciona “el establecimiento de urnas electrónicas”, tanto en las elecciones federales como en las locales. El proyecto enuncia que la implementación de este mecanismo produce ahorros, agiliza y facilita el proceso de votación, además de dar certeza al electorado y protección al medio ambiente.

El voto electrónico es un tema controvertido. Por una parte, hay quienes aseguran que dicha modalidad de votación disminuye el costo de los comicios, agiliza los resultados y es amigable con el medio ambiente. Por otro lado, genera desconfianza y no ofrece certeza en los resultados derivado de las múltiples fallas y/o manipulaciones que pueda presentar el sistema el día de la votación.

Las experiencias comparadas tampoco permiten sacar conclusiones definitivas. Alemania, que contemplaba la regulación de esta figura hasta 2009, lo dejó de lado; la Corte Constitucional Alemana a través de la sentencia -2BvC 3/07-2BvC 4/07- declaró la inconstitucionalidad de la emisión del voto electrónico; el argumento central de la sentencia es que el principio de publicidad y de secrecía del voto se ven vulnerados debido a la falta de transparencia en los procedimientos técnicos de las máquinas o computadoras electorales adquiridas en ese momento. [1].

En Brasil el sistema de votación electrónico fue utilizado por primera vez en los comicios de 1996. Distintos informes de las misiones electorales de la OEA destacan que la urna electrónica de ese país ha permitido obtener resultados rápidos y seguros, además de reducir los errores humanos. Las urnas electrónicas son sometidas a pruebas de seguridad en las que han participado especialistas en tecnología, partidos políticos, instituciones públicas y privadas.[2]

En caso de adoptarse este mecanismo, la implementación de este debe ser gradual, transparente, efectivo y generar certeza al electorado.

Principales diferencias

Tanto la reforma del PAN como la del Presidente requieren de modificaciones constitucionales, para lo cual necesitarán realizar alianzas para alcanzar la mayoría calificada. Por su parte, la reforma constitucional propuesta por el PAN también plantea un impacto en legislación secundaria, lo que implicará más alianzas porque por sí sola la oposición no puede aprobar iniciativas.

Sin embargo, más allá de los requisitos legales que deban cumplir al realizarse las votaciones, las alianzas pueden presentar un grave obstáculo pues cada bloque plantea un modelo de sistema electoral diametralmente opuesto. Lo que es cierto, es que ambas propuestas propone la adopción de fórmulas o esquemas de representación nuevos o de figuras que han se preven en las legislaciones de otros paises, pero en ningún caso se sustenta en un estudio a partir del cual se valore el impacto en México o la manera en que estas fortaleceran nuestro sistema electoral.

La oposición propone el fortalecimiento de las autoridades existentes, la implementación de figuras como la segunda vuelta y la vicepresidencia, nuevas causales de nulidad y la reglamentación de los gobiernos de coalición. Estas propuestas, a pesar de lo controvertidas que parezcan, apuestan por la continuidad del sistema electoral como lo concemos. Aunque algunas de estas no dejan de ser un reciclaje de iniciativas que han llegado en sexenios anteriores, especialmente la relacionada a la segunda vuelta -de cuya implementación no hay una conclusión única en la academia y que ha quedado demostrado que genera problemas de gobernabilidad sin fortalecer la legitimidad. Sin dejar de lado un claro desconocimiento de la historia mexicana la idea de implementar una figura vicepresidencial, y sin que ella suponga necesariamente una mejora en la gobernabilidad ni en la representatividad.

Desde el Ejecutivo se plantea un cambio radical al sisma al sistema político-electoral en su conjunto desde las autoridades electorales hasta la conformación del Congreso de la Unión. La iniciativa presidencial incluye novedosas propuestas -como que todas y todos los legisladores sean electos por medio de listas y la representación proporcional sea el único criterio de elección- hasta regresiones en la autonomía de las autoridades -como la designación de consejerías y magistraturas por medio de voto popular. Esta última, junto con la extinción tanto de los organismos públicos locales electorales como de los tribunales electorales locales supone una centralización de las responsabilidades administrativas y jurisdiccionales, y la eliminación de tajo de la experiencia y los conocimientos técnicos adquiridos durante la vida en democracia.

La diferencia más grande con la oposición -respaldada por la academia y expertos en la materia- responde a la centralización de las autoridades electorales y a la elección mediante voto popular de las y los magistrados, así como de las consejerías del llamado “INEC”. Esta última llama la atención especialmente porque en ningún país las autoridades electorales administrativas son designadas a través del voto popular; esas designaciones, en todos los países de la región, corresponden a uno o dos poderes del Estado y, en ocasiones, participan representantes de colegios de abogados -caso de Honduras y Guatemala-. De nuevo, en casi todos los países, las personas que buscan ocupar esos cargos necesitan cubrir ciertos requisitos y acreditar exámenes de conocimiento técnico en la materia.

La única experiencia de elección de autoridades la vemos en Bolivia, pues es el único país que contempla la designación de los jueces de más alto rango a través del voto popular; sin embargo, es importante mencionar que esta particularidad no aplica a la composición del Tribunal Supremo Electoral. Los datos arrojan que las designaciones de jueces de alta jerarquía no ofrecen certeza a la ciudadanía; las y los jueces electos ponen nulo interés en su encargo, debido a la mínima duración de este -casi siempre dos años-. Además, la legislación electoral les prohíbe hacer campañas de comunicación, lo que da como resultado una ciudanía poco informada al emitir su voto.

Las demás iniciativas: por la vía secundaria

En su momento, el Partido Revolucionario Institucional emitió un boletín donde daba a conocer los diez puntos que conformarían su proyecto de reforma a la Constitución; los ejes temáticos de la propuesta eran: reducción de 500 a 300 diputaciones para evitar la sobrerrepresentación, segunda vuelta para la elección presidencial, crear la vicepresidencia de la República, mayor libertad de expresión durante las campañas electorales, reducción del financiamiento público a partidos, combate a la injerencia del crimen organizado en los procesos electorales, voto en modalidad de urna electrónica, nacionalización plena de los comicios federales y locales, fortalecimiento del nombramiento de los consejeros electorales y fortalecimiento de la autonomía y eficiencia de la justicia electoral y del Tribunal Electoral. Vemos que tiene ciertas coincidencias con la propuesta del Ejecutivo, como la centralización del sistema electoral. Hasta el momento el proyecto no ha sido presentado ante el Congreso.

Por su parte, integrantes de todas las fuerzas políticas -incluido el PRI-, han presentado un sin número de proyectos con la finalidad de reformar la normativa electoral; los temas con más propuestas por parte de los legisladores son: paridad de género, financiamiento, participación de las personas con discapacidad, mecanismos de participación ciudadana, y tiempo en radio y televisión. Todos los proyectos siguen en una especie de pausa en la cámara de origen, aunque cabe destacar que en el Parlamento Abierto de la Reforma Electoral se han discutido varios de estos temas.

Es importante mencionar que la razón por la que desde el Ejecutivo la propuesta no incluyó cambios a legislación secundaria es porque esta incluye también la centralización del marco legal en una única ley -como en tiempos del PRI. Esto deja en el limbo la regulación de varios de los mecanismos impulsados por el Ejecutivo y que pueden resultar en verdaderos despropósitos legales -como que el nuevo INEC sea juez y parte de la designación de sus consejerías y de las magistraturas.

Conclusiones

Reformar la normativa de cualquier Estado democrático debe perseguir un fin único: mejorar y fortalecer las instituciones. Dichas modificaciones deben ser consensuadas por la pluralidad de las fuerzas políticas y no ser el resultado de caprichos que vayan en detrimento de los avances alcanzados hasta ahora. Esto, como resultado del análisis de esta entrada, puede significar que ninguna reforma constitucional va a poder ver la luz pues las propuestas son diametralmente diferentes e irreconciliables. 

Algunos puntos de las propuestas atentan contra la independencia y autonomía de las autoridades electorales; aprobar dichos proyectos supondría la regresión al régimen del partido hegemónico. Por eso, modificar las reglas del sistema electoral no debería tomarse a la ligera: lo que está en juego es la democracia. ¿Qué tan necesaria es una reforma en las condiciones en las que se está planteando y previo a un proceso electoral histórico como el de 2024?

Lo anterior no significa que no haya cosas por mejorar en el sistema electoral como perfeccionar el sistema de representación, ajustar el financiamiento a los partidos políticos, revisar el modelo de comunicación política para evitar la sobrerregulación y promover debates de mejor nivel, entre otras. Pero esto requiere que los actores se escuchen y atiendan las conclusiones a las que han llegado varias de las mesas del Parlamento Abierto pues muchas de esas estuvieron alimentadas de análisis concienzudos y observaciones objetivas.

Es importante no perder de vista las propuestas que se han hecho sobre leyes secundarias, muchas de las cuales llegarán después de terminado el parlamento abierto e iniciado el periodo de sesiones en septiembre. Esto porque Morena tiene mayoría para aprobar iniciativas de ley que no sean constitucionales y que pueden poner en jaque el funcionamiento del sistema electoral. Nos queda claro que la modificación no va a llegar por la vía de reforma constitucional.

[1] https://www.joseperezcorti.com.ar/Archivos/Comentarios_a_Fallos/20100709_S_2BvC3_07_BvC4_07_EVote_Alemania_Traduccion_Koessl_y_comentario_PerezCorti_JE_06_2010_Mx.pdf

[2] https://www.oas.org/eomdatabase/MoeReport.aspx?Lang=es&Id=410&MissionId=490